1 Garantía de transparencia y datos abiertos

La información es el primer pilar de cualquier política anticorrupción. El derecho de acceso a la información, se encuentran en riesgo, junto con la transparencia y rendición de cuentas, por distintas razones:

• Con la desaparición del Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI), la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) —que al día de hoy contiene casi 15 mil millones de archivos sobre 7,407 sujetos obligados del orden federal, estatal y municipal— quedaría obsoleta. Tal como se aprobó la reforma constitucional, se dejaría de actualizar la PNT con la información de al menos 90% de las instituciones por corresponder al orden local de gobierno y estar fuera del ámbito de jurisdicción de la nueva Secretaría de Anticorrupción y Buen Gobierno.
• Asimismo, con la extinción del INAI los procesos de queja mediante los recursos de revisión —que son la herramienta con la que las ciudadanas y los ciudadanos se inconforman cuando las autoridades niegan, reservan o esconden la información— dejarían de ser resueltos por una sola institución con la facultad para obligar a la entrega de los datos; en su lugar, los recursos ahora regresarán directamente a las propias autoridades involucradas en cada entidad, convirtiendo a los sujetos obligados en juez y parte. En el sexenio pasado, las inconformidades de los ciudadanos mediante recursos de revisión crecieron 116% en comparación con el gobierno de Enrique Peña Nieto .
• Hay un grave retroceso por la pérdida de información y el abandono de las bases de datos del gobierno. La mejor muestra es que 7 de cada 10 archivos con información pública que eran responsabilidad del Gobierno Federal y que estaban almacenados en el sitio www.datos.gob.mx han sido abandonados o se encuentran desactualizados.
• Estas tres circunstancias en conjunto, han provocado que cada vez sea más difícil tener información confiable y oportuna sobre la realidad del país, así como de lo que hace el gobierno.

Propuesta

La política de acceso a la información es una obligación que los servidores públicos deben atender por ley. La información pública debe estar disponible en tres tipos de plataformas: los portales de transparencia de las dependencias, el sitio www.datos.gob.mx y una plataforma que permita consultar los datos que todas las instituciones públicas de los tres niveles de gobierno están obligadas a generar, que hasta este momento sigue siendo la Plataforma Nacional de Transparencia. Esta información debería cumplir con los estándares mínimos de ser accesibles, integrales, gratuitos, no discriminatorios, oportunos, permanentes, primarios, legibles por máquinas y en formato abierto.

Debido a la desaparición del INAI como órgano constitucional autónomo y la transferencia de facultades a la Secretaría de Anticorrupción y Buen Gobierno, es necesario garantizar el resguardo de los casi 15 mil millones de archivos que ya están almacenados, así como establecer un mecanismo que permita consultar la información de instituciones de los tres ordenes de gobierno, de manera que en un solo sitio la ciudadanía pueda acceder a la información pública.

Actualmente la PNT es un repositorio de información oficial del gobierno, accesible para cualquier persona que busque consultar obligaciones de transparencia o solicitar información pública. En esta plataforma hay información de 7,407 sujetos obligados, de los cuales únicamente el 10% son instituciones del gobierno federal. Es decir, la mayoría de instituciones que transparentan información en este portal, un total de 6,684, son instituciones de las entidades federativas y de los municipios.

Las leyes secundarias deben garantizar la protección y continuidad de la información que está en esta plataforma y establecer un mecanismo de cooperación con las instituciones de orden estatal y municipal. La Secretaría de Anticorrupción y Buen Gobierno debe de tener también facultades y obligaciones para revisar, verificar y validar el cumplimiento de características mínimas en la información de las diversas plataformas, así como de que cumplan con los estándares de datos abiertos. Es indispensable que las obligaciones de transparencia y máxima difusión de la información pública se mantengan para las instituciones de todo el país; para ello, es necesario que la información de sueldos, contratos públicos, servidores públicos, presupuesto y gasto, directorios, así como padrones de beneficiarios sociales sigan siendo obligaciones de transparencia para garantizar un ejercicio de rendición de cuentas y el acceso a la información pública establecido en la Constitución siga siendo un derecho de la ciudadanía.

Para tener una política de transparencia y de datos abiertos exitosa se requiere fortalecer a las instituciones que operan esta política. Esto implica destinar presupuesto suficiente a las instancias encargadas de garantizar el acceso a la información, tanto de las entidades federativas como de la nueva Secretaría.

En las políticas de datos abiertos de las últimas dos administraciones, la responsabilidad administrativa ha recaído en solo dos posiciones: los enlaces institucionales y los administradores de datos abiertos. Sin embargo, por la exigencia de responsabilidades y capacidades, sería deseable que esta labor recaiga en las Unidades de Transparencia. Para ello se debe incentivar la actualización de las leyes orgánicas de cada dependencia para que estas oficinas tengan mayores responsabilidades, facultades y capacidades.

En el mismo sentido, es necesario impulsar y formalizar el uso de los datos y formatos abiertos en fuentes clave de información pública que son susceptibles de ser utilizadas por el propio gobierno, así como la ciudadanía, para prevenir e identificar la corrupción. Por ejemplo, en la información sobre contrataciones públicas; auditorías; adecuaciones presupuestarias; control de pasivos con proveedores y deuda; padrones de beneficiarios; declaraciones patrimoniales, de impuestos e intereses de los funcionarios sujetos a la Ley General de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y Particulares; así como transparencia de estadísticas y casos resueltos con sanciones a servidores públicos de cada uno de los Órganos Internos de Control de las instituciones y dependencias de los tres niveles de gobierno.

2 Fiscalización de recursos de campañas y partidos políticos

Los vacíos en la normatividad que regula el financiamiento de gastos electorales han permitido que las transacciones en efectivo, el financiamiento ilegal, así como el uso de recursos públicos en las campañas continúen siendo parte de los mayores desafíos para la democracia mexicana, así como uno de los puntos principales de inicio y fin de las redes de corrupción e impunidad.

Si bien hay reglas para su revisión una vez que inician los periodos electorales, en México estas transacciones, desvíos e ilegalidades inician meses antes de que pueda hacerse un seguimiento a través del Sistema Integral de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral. Por ejemplo, para las elecciones presidenciales de 2024, las autoridades identificaron actos anticipados de campaña que se realizaron, al menos, desde octubre de 2022, un año antes del inicio legal del proceso electoral. Igualmente, sigue habiendo desafíos importantes para la fiscalización formal en periodos electorales, al punto que, de acuerdo con diversas estimaciones, las campañas electorales gastan alrededor de 25 pesos por cada peso que reportan a las autoridades, lo que da muestra no solo de la abrumadora presencia de dinero ilegal, sino también de los intereses que se ponen en juego alrededor de las elecciones.

Propuesta

Es necesario revisar a profundidad la normatividad sobre financiamiento de campañas y topes de gastos. En la actualidad no hay criterios homologados para su definición y, al mismo tiempo, han establecido estándares irreales, que solo fomentan la simulación. Igualmente, se requiere reformular los mecanismos de fiscalización de gastos para que esta función no solo se active en los periodos electorales y no dependa exclusivamente del Instituto Nacional Electoral, sino que integre de manera obligatoria al resto de instituciones públicas relevantes en el tema, como la Unidad de Inteligencia Financiera, la Auditoría Superior de la Federación y la Fiscalía General de la República.

En el mismo sentido, debe modificarse la normatividad para prohibir de manera absoluta a los partidos hacer operaciones en efectivo y así incrementar la trazabilidad de los recursos. También deben modificarse las reglas sobre las cuentas bancarias de tipo 1 y tipo 2, que son los instrumentos principales usados para la dispersión de recursos con fines electorales y cuyas características dificultan el seguimiento de los recursos.

3 Mejora y digitalización de trámites gubernamentales

Los trámites presenciales son una de las principales ventanas para la corrupción. Como en casi todos los casos se trata de un fenómeno de “oferta y demanda” y de “víctimas y victimarios”. La corrupción puede iniciar del lado del funcionario público o del lado del ciudadano.

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas de 2020 (ENCRIGE), el 72% de los actos de corrupción en oficinas de gobierno se producen para agilizar trámites. En el mismo sentido, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2023 revela que la tasa de población que tuvo contacto con algún servidor público y experimentó al menos un acto de corrupción fue de 14 de cada 100, una cifra que es 22% superior a la que había hace una década y que implica que alrededor de 18 millones de personas son víctimas de corrupción cada año.

Esta misma encuesta indica que el costo de la corrupción en pagos, trámites o solicitudes de servicios en 2023 fue de 11,910 millones de pesos. Adicionalmente 52.4% de la población mayor de 18 años tuvo al menos un tipo de interacción con el gobierno en sus instalaciones mientras que únicamente 16.2% utilizó internet para realizar algún trámite.

La nueva secretaría de estado del gobierno federal, la Agencia Digital de Transformación Digital y Telecomunicaciones, tiene dentro de sus principales objetivos la transformación y la simplificación administrativa. Es necesario promover un diálogo con la sociedad civil de manera que puedan haber espacios de mejora que provengan también de propuestas y experiencias ciudadanas, así como de la sociedad civil. Los mecanismos de construcción de plataformas y digitalización deben construirse en horizontal con la participación ciudadana. Es indispensable también la transparencia en los procesos y avances de las propuestas presentadas por el titular de esta secretaría, de manera que desde ciudadanía se pueda hacer un seguimiento puntual de los compromisos y objetivos.

Propuesta

Incrementar la digitalización de los trámites con los gobiernos de todos los niveles, tanto para las empresas como para la ciudadanía. Particularmente en los temas referentes a permisos y licencias, registros catastrales, pago en tesorerías y en registros públicos de propiedad. La digitalización debe incluir una simplificación estratégica de los trámites, lo que permitirá agilizar y simplificar los procesos de resolución, a la vez de limitar la interacción innecesaria con intermediarios, para hacer más accesible la resolución de trámites.

Esto permitiría cerrar espacios donde se requieran pagos en efectivo, modernizando y disminuyendo el porcentaje de víctimas de corrupción en este rubro. El desarrollo de plataformas y software que permita la digitalización de los trámites debe de ser centralizado y adaptarse a entidades federativas y municipios, de manera que estén homologados los trámites a lo largo y ancho de la República Mexicana. La digitalización de trámites implica también mecanismos más accesibles para recopilar información fomentando además la transparencia en procesos, estadísticas e información relevante sobre los trámites.

4 Protección de denunciantes

En México no hay actualmente una política pública ni estrategia de denuncias de corrupción que sea útil para la investigación y que incluya un énfasis en la protección de personas denunciantes de corrupción. Una de las apuestas principales de la administración pasada, a través de la Secretaría de la Función Pública, fue la implementación de la plataforma de denuncia “Ciudadanos Alertadores internos y externos de la Corrupción”. De 2019 a 2023 la plataforma ha recibido 6,966 alertas y han procedido 892 (12%), pero no hay información pública sobre los resultados de las mismas. Igualmente, al no haberse realizado las modificaciones legales para garantizar la protección de los denunciantes y blindar institucionalmente los procesos de injerencia política, se ha limitado severamente la efectividad del sistema actual.

Por ejemplo, desde marzo de 2019 a diversos funcionarios del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) les solicitaron entregar en efectivo un porcentaje de su salario para “apoyar” programas de la institución . Los funcionarios denunciaron el hecho en la plataforma de “Alertadores” durante 2019 y 2020, pues declararon que tenían que entregar los recursos al Director de Finanzas. En 2022 la SFP dio carpetazo bajo la explicación de “falta de elementos” y señaló a los denunciantes por no haber entregado comprobantes de transferencias bancarias. Finalmente, la entonces titular del DIF, María del Rocío García, fue designada titular de la Subsecretaría de Bienestar. En esta administración, fue nombrada para regresar a dirigir el DIF.

Propuesta

El sistema de denuncia de corrupción y protección de denunciantes debe necesariamente incluir la creación de una oficina de informantes que promueva y fomente la protección de confidencialidad de las denuncias, confidencialidad de quien informa, así como la posibilidad de que las denuncias sean anónimas. Se deben prohibir las represalias a través de protección y compensaciones, así como mediante recompensas económicas determinadas en función de los resultados de las sanciones y/o recuperaciones.

Es necesario crear una legislación específica que contenga, cuando menos:

• 1) La presunción general que señale como mayor el beneficio social obtenido de combatir los actos de corrupción que la prohibición de divulgar información reservada o confidencial.
• 2) Que la autoridad competente para conocer de las solicitudes de medidas de protección sea la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción.
• 3) Que prevea la creación de tres tipos de Medidas de Protección: (i) básicas, (ii) cautelares y (iii) adicionales, la especificación de las posibilidades y momento de imposición de cada una de éstas, así como los lineamientos y bases mínimas a considerar para su imposición.
• 4) Que las personas facultadas para solicitar las Medidas de Protección no solo sean los denunciantes o testigos, sino también sus ascendientes, descendientes y familiares hasta el cuarto grado
• 5) El establecimiento de un Programa de Protección de Denunciantes y Testigos de Actos de Corrupción, que deberá prever, entre otros, la necesidad presupuestal, el plan de trabajo, la sistematización de la información, la rendición de cuentas y el informe anual al Congreso
• 6) Recursos de revisión ante la solicitud de Medidas de Protección
• 7) Recompensas e incentivos para los denunciantes y testigos de actos de corrupción
• 8) Mecanismos de responsabilidad para quien incumpla las medidas de protección
• 9) Procedimientos de cooperación internacional para la ejecución de determinadas medidas de protección
• 10) Programas de difusión entre las entidades y dependencias para que la ciudadanía conozca los mecanismos a su disposición para su involucramiento en el combate a la corrupción.

Además de los ajustes legales, es necesario poner en marcha un sistema que gestione las denuncias: recibirlas, procesarlas y vincularlas con investigaciones administrativas y penales. Este sistema debe establecer garantías absolutas de confidencialidad permanente de la persona denunciante, así como evitar cualquier posible represalia. También tiene que considerar el sistema de incentivos, tales como recompensas y disminución en sentencias personales.

5 Mejoras al sistema de contrataciones públicas

Las contrataciones públicas gubernamentales implican millones de pesos cada año, tan solo en 2023 en promedio se gastaron 1,442 millones de pesos diariamente. Debido a que los procesos de compra implican miles de transacciones entre gobiernos y proveedores o contratistas, el seguimiento del uso de recursos públicos y la trazabilidad de los procesos se convierte en una tarea muy compleja. Esto permite que entre todas las transacciones la opacidad se convierta en una constante, la información tenga obstáculos para la transparencia y aumente la posibilidad de corrupción y malas prácticas con el uso de recursos públicos para la compra de bienes y servicios para la ciudadanía.

Actualmente hay una escasa interoperabilidad de la plataforma de CompraNet, donde se registran la mayor parte de los contratos del gobierno federal, con otros sistemas, como los de Pemex o CFE. Es decir, no hay una integración horizontal (entre las diferentes etapas de presupuestación, gasto y revisión fiscal) ni vertical (una plataforma vinculada con los sistemas de gestión de contratos o finanzas de todas las autoridades que contratan) que permita el intercambio de información relevante. Al mismo tiempo, se ha documentado cómo durante el sexenio pasado se dio un empobrecimiento de la calidad de la información presentada en CompraNet , además de vacíos en documentos relevantes en los procesos de compras públicas federales, así como la reiterada presencia de fallos operativos de la plataforma.

En una revisión realizada por el equipo de MCCI a la plataforma CompraNet durante 2024, se detectó que la plataforma había eliminado el acceso a la consulta de documentos de más de 1.9 millones de contratos realizados entre 2012 y 2023. Esta información, que equivale a 4.7 billones de pesos, incluía bases de convocatorias, cotizaciones y actas de adjudicación, elementos clave para la transparencia en compras públicas. Sin ninguna explicación previa, las autoridades desactivaron el sitio de consulta y solo permitían revisar información de los contratos de 2024.

Unas horas después de la denuncia pública, la plataforma restableció parcialmente sus servicios y la Secretaría de la Función Pública emitió un comunicado reconociendo fallas en su sistema y asegurando que se trataban de problemas de mantenimiento que serían resueltos. Hasta la fecha, la plataforma sigue presentando fallos intermitentes y la consulta de documentos relevantes para el análisis sobre corrupción permanece en vilo.

Por otro lado, hay dos sectores principales que destacan por su propensión a las ilegalidades y prácticas de corrupción: el sector de infraestructura u obra pública y el sector salud. El primero por ser contratos que prevean cantidades de miles de millones para realizarse, usualmente toman meses o años en realizarse y porque en este sector la probabilidad de realizar subcontrataciones es muy frecuente; el segundo por ser el sector que más contratos realiza anualmente y que además utiliza las adjudicaciones como mecanismo regla para contratar.

Propuestas

Publicar la información de los contratos del gobierno en formato de datos abiertos, bajo los estándares nacionales e internacionales en materia de contrataciones públicas de acuerdo al Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA), ya los pasos que se dieron en ese sentido fueron descontinuados durante la administración del sexenio anterior, al punto que incluso ha empeorado la calidad de la información del sistema de CompraNet.

Igualmente, es necesario poner fin al uso de archivos en papel y a los trámites presenciales en las contrataciones, tanto de obras públicas e infraestructura como en las adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público. Se debe transitar a un sistema de contrataciones públicas con trazabilidad en los procesos que incluya una digitalización de todos los procesos de contrataciones gubernamentales desde la planeación en los programas anuales de contrataciones públicas hasta el registro de entregas de almacenamiento e inventarios. La sistematización de la información es clave para que se agilice el monitoreo efectivo de los procesos y se cierren las prácticas de posible colusión y corrupción en contrataciones.

Para agilizar las licitaciones públicas y reducir el monto utilizado en adjudicaciones directas es necesario que el gobierno federal reduzca una parte clave que permite que las licitaciones requieran tanto tiempo y es la revisión documental de las empresas y contratistas. Una plataforma para obtener una constancia de proveedores permitiría subir a un sitio información fiscal, documental y administrativa que usualmente se solicita en licitaciones públicas y obtener una constancia, de manera que simplifica tanto para las propias dependencias del gobierno como para los proveedores los costos administrativos y de capital humano de tener que revisar decenas de documentos cada vez que se realiza una licitación pública.

Adicionalmente, implementando una constancia con la digitalización de la información de proveedores como representantes legales, domicilios fiscales, objetos sociales y documentación de cumplimiento de obligaciones fiscales hay más herramientas para encontrar esquemas de corrupción como colusión, empresas fantasma e incumplimientos de la ley.

En las contrataciones de infraestructura u obra pública es necesario modificar la regulación actual donde la subcontratación o arrendamiento no se encuentra estipulada en la ley, permitiendo que se triangulen recursos y que sea más fácil el desvío a través de un tercero u ocultar posibles tráficos de influencia o conflictos de interés a la hora de realizar las contrataciones públicas.

En términos de salud, la planeación es un factor fundamental para disminuir el abuso en las contrataciones a través de adjudicaciones directas. Por ello es necesario un sistema centralizado de seguimiento trimestral al interior de cada una de las instituciones del gobierno, mismo que permitiría comparar y sancionar las faltas e incumplimientos a las planeaciones anuales de contrataciones públicas, previendo temas como desabasto o la elección de proveedores adjudicados que no son del giro de salud, que no cuentan con capacidades para dar abasto y que no sean hacia empresas que están impedidas de tener contratos con el gobierno.

De igual forma es necesario que los canales de denuncia con los órganos internos de control de cada dependencia o institución de la administración pública federal sean accesibles, permitan las denuncias anónimas, garanticen no represalias y que garanticen plazos breves para permitir un espacio de rendición de cuentas. Este canal debe de estar disponible tanto para proveedores como para servidores públicos y ciudadanía.

Adicionalmente las leyes que regulan las compras públicas a nivel federal tienen más de 15 años sin una reforma. Tanto la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) como la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con las mismas (LOPSRM) requieren una reforma que incluya la digitalización de los procesos de compra así como una reducción en las causales que permiten que se abuse de la figura de adjudicación directa, además de una actualización en los plazos límites para subir información a las plataformas de transparencia.

6 Combate a las empresas fantasma

El gobierno de México ha sido señalado como uno de los más corruptos de la región y del mundo. Los indicadores internacionales y nacionales muestran que el fenómeno, en el mejor de los casos, se ha mantenido en niveles similares a los de sexenios anteriores o, en muchos casos específicos, incluso han empeorado. Además de las métricas, hemos documentado, conocido y denunciado una gran cantidad de escándalos de corrupción protagonizados por personas servidoras públicas y empresas coludidas, en donde lo mismo se involucra familiares y amigos de políticos, que a complejos esquemas de triangulación de recursos y uso irregular del dinero público.

Este fenómeno ha permitido crear un ambiente propicio para la proliferación de prácticas corruptas como el uso de las denominadas coloquialmente como empresas fantasma, que son empresas que operan y están constituidas legalmente, pero se desvían de su propósito empresarial y social para fines ilícitos, a menudo con socios «prestanombres» o bien, con personas a quienes se les ha robado su identidad.

La preocupación por las empresas fantasma es justificada, pues es un esquema tristemente conocido que fue ampliamente utilizado y denunciado durante el sexenio de Enrique Peña Nieto en episodios como los de La Estafa Maestra o la Operación Safiro, en los que miles de millones de pesos de los mexicanos fueron desviados.

Nuestras investigaciones de este sexenio han revelado que las empresas fantasma siguen tan presentes como antes. Desde los primeros meses del gobierno de López Obrador encontramos contratos públicos a este tipo de compañías y su uso ha sido constante, al punto que también han formado parte de los escándalos más grandes de corrupción del sexenio, como es el caso de los desvíos de presupuesto dedicado a la alimentación de las personas más pobres, en el caso de Segalmex.

Tanto el gobierno como las compañías privadas utilizan empresas fantasma para desviar recursos públicos y evadir impuestos. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) ha combatido este fenómeno identificando y publicando Empresas Fantasmas en listas «negras», pero su proliferación persiste, involucrando a múltiples actores privados y gubernamentales en un entramado de corrupción estructural en redes. La complejidad de las redes de corrupción alrededor de las Empresas Fantasma dificulta el rastreo de los beneficiarios finales de estos actos delictivos no solo en México sino a nivel internacional.

El panorama internacional no es muy distante al de México, al menos en la utilización de Empresas Fantasma para beneficiarse económicamente. Casos como Panama Papers, Pandora Papers o Bahamas Leaks demuestran que la utilización de estas entidades como vehículo para ocultar actos de corrupción resulta muy lucrativa, debido a la compleja estructura contable y societaria que utilizan.

Propuestas

Para enfrentar este problema se necesita la participación de múltiples actores alrededor de una política pública donde es crucial la coordinación de entidades gubernamentales como las notarías, el SAT, la ASF, la FGR y la nueva Secretaría Anticorrupción para controlar y vigilar la constitución y operación de empresas en tiempo real. El objetivo específico debe ser reducir la incidencia de las empresas fantasma en la evasión fiscal y, de manera secundaria o derivada, limitar el uso de empresas fantasma en actividades de desvío de recursos públicos y lavado de dinero, así como proporcionar mejor información a las autoridades responsables de combatirlo.

A partir del problema que suponen las empresas fantasma en nuestro país es que se proponen ciertas medidas para su combate a través de la coordinación de varias entidades de gobierno con el fin de optimizar el marco normativo mexicano y así fortalecer las facultades de identificación, investigación y sanción de entes que interactúan con las personas y redes vinculadas con empresas fantasma. Las propuestas específicas se engloban en los siguiente puntos:

• Fortalecer las capacidades de revisión y sanción de las autoridades encargadas de la generación o validación de información, detección, investigación y persecución de las conductas asociadas con las empresas fantasma.
• Reformar la normatividad en materia de contrataciones públicas y uso de recursos federales para incluir mejores controles y verificación de información en tiempo real por parte de las Unidades de Administración y Finanzas del gobierno.
• Fortalecer la participación del sistema financiero en el combate a las empresas fantasma.
• Generar mecanismos de cooperación e intercambio de información institucional entre áreas de gobierno que hoy participan de manera segmentada o desvinculada en la atención del problema.

La implementación de estos cambios normativos requiere que varias voluntades converjan en el mismo sentido, además, el uso de herramientas tecnológicas será crucial para recopilar, sintetizar y compartir información de las empresas fantasma, sus socios y otras personas vinculadas. Es por ello que una versión ampliada con los cambios específicos para lograr los puntos antes descritos se encuentra plasmada en un amplio documento titulado “Las empresas fantasma en México: una propuesta de política pública para combatirlas” , en donde podrán encontrarse sugerencias y propuestas de acciones, así como modificaciones regulatorias específicas, que hemos trabajado de la mano con diversos especialistas en la materia para cerrar la ventana a estos vehículos de corrupción que, a pesar de ser plenamente conocidos desde hace varios sexenios, no han sido enfrentados de manera frontal.

7 Disminución de la discrecionalidad en el gasto público

La posibilidad de controlar el destino de los recursos públicos es conocido como el “poder de la bolsa”. En México existe la creencia de que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), enviado por el Poder Ejecutivo y aprobado por la Cámara de Diputados, es el único momento de decisión sobre la forma en la que se utilizará el erario. Sin embargo, a lo largo del año el ejercicio del presupuesto puede modificarse de manera unilateral por parte del Ejecutivo, sin un proceso de discusión o votación parlamentaria, haciendo que, en la práctica, el gasto final del gobierno tenga una distribución muy diferente a la aprobada originalmente.

Esto da lugar a dos fenómenos: por un lado, el gobierno acaba gastando más de lo que originalmente tenía contemplado y, por el otro, no todos gastan lo que tenían presupuestado y existen múltiples subejercicios y reducciones que dan lugar a distribuciones de gasto muy diferentes a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). De acuerdo con la última Cuenta Pública de 2023, la reasignación del gasto por parte del Poder Ejecutivo fue tan importante que se redireccionaron 1.6 billones de pesos a otros destinos diferentes a los que había aprobado la Cámara de Diputados. Esta cifra equivale a que se redireccionaron 1 de cada 4 pesos a un destino diferente de lo planeado, llevándolos a los intereses y preocupaciones de la Presidencia de la República y quitando recursos a áreas tan sensibles como la salud o la seguridad.

Esto se debe a que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) considera una figura denominada como “adecuaciones presupuestarias”, cuya reglamentación permite la modificación del presupuesto sin la participación de la Cámara de Diputados y a través de criterios ambiguos y poco claros. En particular, el artículo 58 de dicha ley establece que:

Artículo 58. Las adecuaciones presupuestarias se realizarán siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las dependencias y entidades. (…)
Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría deberá reportarlo en los informes trimestrales. Con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones.

Destacan cuatro elementos de esta redacción: primero, el criterio para la realización de las adecuaciones es muy ambiguo, ya que no es claro qué significa o cuánto tiene que ayudar a un mejor cumplimiento de los objetivos una modificación para ser aprobada. En segundo lugar, la ley señala que en los Informes Trimestrales se reportarán las adecuaciones que representen una variación mayor al 5% del presupuesto total del ramo. De acuerdo con esta regla, si las adecuaciones que se hicieron hasta el corte del informe trimestral son “muy pequeñas”, no se informan en este documento, sino que se reportarán hasta la Cuenta Pública. En tercer lugar, la facultad de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de reaccionar ante estos reportes se señala como posibilidad, no como obligación. Si se revisan los trabajos de dicha Comisión, nunca han emitido un pronunciamiento respecto de los Informes Trimestrales y las adecuaciones presupuestarias. Finalmente, el cuarto y quizá más preocupante de los puntos de esta disposición legal es que lo que podría hacer la Comisión sería la emisión de una opinión, por lo que su papel ante una modificación del presupuesto es puramente testimonial.

Esta anulación, de jure y de facto, del Poder Legislativo en materia presupuestal no sólo ha continuado durante la nueva administración, sino que se ha ampliado mediante cambios que han otorgado aún mayor poder discrecional al titular del Ejecutivo.

Propuesta

Se requieren modificaciones a los artículos relativos a las adecuaciones presupuestarias (en particular al artículo 58) para limitarlas, transparentarlas y disminuir la discrecionalidad de la SHCP en la toma de decisiones. Un primer paso debe ser el establecimiento de la obligación de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública a pronunciarse sobre las modificaciones para, finalmente, transitar hacia un modelo en el que las modificaciones al presupuesto, al menos las más significativas por sus montos, requieran de la discusión y aprobación legislativa. Igualmente, es necesario acotar la discrecionalidad del Ejecutivo mediante mecanismos democráticos que permitan la discusión, análisis y aprobación de las modificaciones que se pretendan realizar mediante decreto.

8 Mejora en la distribución y vigilancia de los programas sociales

La nueva administración ha redoblado la apuesta al tener una multiplicidad de programas sociales (creando unos y eliminando otros) basados en una perspectiva de entrega directa de recursos económicos a los beneficiarios. Sin embargo, ninguno de estos programas ha operado con la transparencia que se presume en los discursos, pues la información relativa a su operación, como la referente a los beneficiarios de los recursos, no es transparentada de manera activa ni completa. En las páginas creadas para cada uno de los programas se ofrecen estadísticas y datos que son inverificables, pues sólo detallan características generales de la población beneficiaria, o se presentan datos incompletos.

Sin esta información, se abre un área de riesgo considerable, pues sin tener claro cómo se elige a los beneficiarios, quiénes son o cómo se distribuye el gasto, más que atacar el problema de la pobreza, las personas que reciben recursos pueden convertirse en clientelas políticas y se dificulta la evaluación de los programas para poder determinar si están teniendo un impacto real en romper la pobreza intergeneracional o si se utilizan de manera clientelar.

Propuestas

La política social debe contar con un padrón único nacional, que sea un registro de beneficiarios que se actualice con registros administrativos consolidados y permita la toma de decisiones con información actualizada, verificable y obligatoria para todos las dependencias. Es necesario consolidar todos los registros de las intervenciones sociales de los diferentes órdenes de gobierno en un solo padrón que, además de transparentar toda la información relevante con el programa social, integre información sobre los beneficiarios para permitir diseñar intervenciones integrales y garantizar el uso imparcial y transparente de los recursos.

Este padrón debe ser responsabilidad de una oficina independiente de la operación de los programas sociales, así como del ejercicio de los recursos, misma que debe ofrecer información sobre cobertura, padrones, ejercicio presupuestal, resultados operativos y demás indicadores de gestión y resultados de los programas sociales. Esta información debe publicarse como base de datos en formato abierto, de tal manera que pueda ser procesada y analizada. En el registro deberá incluirse información de los montos propuestos por el gobierno, autorizados por la Cámara de Diputados, modificados, ejercidos, así como efectivamente pagados por estado, municipio y localidad.

9 Aumento de capacidades y recursos presupuestales para abatir la impunidad

La impunidad, entendida como la ausencia de responsabilidades o consecuencias cuando se comete un delito, es uno de los mayores retos. Ningún gobierno ha logrado disminuir la impunidad. Esta administración no es la excepción.

Las dos razones principales por las que la ciudadanía no denuncia los delitos son que lo consideran una pérdida de tiempo y que desconfían de la autoridad. De los pocos delitos que sí se denuncian, solo en 7 de cada 10 casos se abrió una carpeta de investigación y, de éstas, en 46% de las ocasiones no pasó absolutamente nada y en 31% de las ocasiones el caso sigue en trámite.

La principal responsabilidad de este problema recae en la autoridad encargada de las investigaciones y la persecución de los delincuentes: la Fiscalía General de la República y las Fiscalías Generales Estatales. Sin entrar en las discusiones sobre las actuaciones de sus titulares o el uso de esta institución para perseguir o ignorar discrecionalmente los delitos de algunas personas, el presupuesto muestra que abatir la impunidad no es una prioridad para el país, pues los recursos asignados a esta institución se mantienen prácticamente iguales que en años anteriores, con un incremento marginal de sólo 0.4% con respecto a 2023. En el extremo, el programa presupuestal para “Investigar y perseguir los delitos del orden federal”, que debería ser la máxima prioridad en una estrategia de combate a la corrupción y la impunidad, también creció solo 0.4%, llegando a 11,541 millones de pesos. Como punto de referencia, esa cantidad de recursos es igual a los que gastan la Guardia Nacional y el Ejército en solo 23 días.

Igualmente, la impunidad predomina en los principales casos de corrupción de los últimos años. De acuerdo con un análisis de 15 grandes casos de corrupción de los últimos sexenios, realizado por MCCI mediante el Tablero de la Impunidad, se identificó que el grado de avance promedio en la resolución de los casos es de solo 25% y ninguno de ellos supera el 60%, por lo que aún está muy lejos de que pueda decirse que se acabó la impunidad. Ni uno solo de los casos de corrupción del sexenio pasado o el actual ha quedado resuelto en su totalidad.

Propuesta

Es necesario fortalecer el financiamiento y la creación de capacidades dentro de la Fiscalía General de la República, con un especial énfasis en los programas presupuestarios dedicados a la investigación y persecución de delitos. En el mismo sentido, la Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción debe tener un papel central en la resolución de los grandes casos de corrupción que se encuentran rezagados o que no han sido siquiera investigados, por lo que es necesario volver a empoderar esta institución. Es necesario asegurar un financiamiento robusto a estas áreas, combinado con mecanismos de capacitación permanente y de rendición de cuentas que permitan a la ciudadanía recuperar la confianza en la denuncia como un elemento fundamental para enfrentar los delitos.

10 Integridad Corporativa en las empresas contratistas del gobierno

La corrupción afecta e involucra directamente al sector privado. Aproximadamente, cinco de cada diez empresas estuvieron involucradas en un acto de corrupción durante el último año. Este fenómeno genera grandes costos para la sociedad y conlleva también pérdidas para las empresas. De acuerdo con datos del INEGI, tan sólo en 2020 la corrupción en sus interacciones con el gobierno le costó a las empresas 887 millones de pesos. La ausencia de controles anticorrupción permite que en México la relación entre gobierno y empresas esté rodeada de espacios de oportunidad para actos de corrupción.

Como con los ciudadanos, la corrupción para las empresas es un impuesto regresivo. Así como afecta a la población de menores ingresos, tiene mayor impacto en las pequeñas y medianas empresas.

Propuesta

Para disminuir la corrupción en la interacción entre entidades públicas y empresas, el primer componente debe estar encaminado a reducir el contacto entre ambos. Para ello, se necesita promover una simplificación administrativa de trámites gubernamentales; sin embargo, también existen medidas internas que pueden tomar las empresas para promover un ambiente de integridad en el que se promueva el respeto de la ley y disminuya las posibles oportunidades para que sus colaboradores cometan un acto de corrupción.

Estas medidas internas pueden estar expresadas en códigos de ética o en políticas anticorrupción que establezcan, por un lado, los compromisos públicos de la empresa con comportamientos íntegros y, por el otro, definan las reglas para relacionarse con otros actores, establecer capacitaciones constantes y habilitar espacios de denuncia. Actualmente, el artículo 25 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas estipula que, en la determinación de la responsabilidad de las personas morales en caso de actos de corrupción, se establecerá una menor sanción en caso de contar con una política de integridad. Este incentivo puede ser el disparador de una política proactiva de integridad para las empresas que se relacionan con el gobierno.

Para impulsar este ambiente de integridad empresarial, desde el gobierno pueden establecerse mecanismos para que las empresas contratistas, en una primera instancia, posean los elementos mínimos indispensables de una política de integridad. Estos elementos podrían ser evaluados permanentemente por parte de las autoridades, tal como actualmente lo hacen las 500 empresas más importantes del país a través del índice de Integridad Corporativa 500.