1 de febrero de 2024
Como parte de la vigilancia periódica sobre el gasto público que hacemos con el proyecto de Nuestro Dinero, en esta ocasión presentamos el reporte sobre los problemas en las compras del gobierno durante todo 2023. Los siguientes son algunos de los hallazgos principales:
Los contratos del gobierno siguen siendo el área con mayores riesgos para la corrupción y en donde seguimos detectando irregularidades e ilegalidades graves. Al analizar las compras públicas de 2023, se mantiene la tendencia de años y administraciones anteriores: 8 de cada 10 contratos se han entregado por adjudicación directa, sin licitación, donde destacan las instituciones de Salud, así como las encargadas de megaobras de infraestructura, como FONATUR o la SEDENA. En cierto sentido, ya no es una noticia el uso y abuso de esta figura tan controversial y problemática que el gobierno actual había prometido eliminar, o al menos limitar.
Sin embargo, hay nuevas preocupaciones que reportar. En el último año hemos detectado una serie de retrocesos graves en materia de transparencia y rendición de cuentas, pues cada vez el gobierno presenta menos y peor información sobre sus contratos. Además, encontramos también cambios legales que, de manera anómala, han incrementado hasta en 153% los límites de los montos a partir de los cuales se prohibía contratar por adjudicación directa o invitación restringida.
La opacidad avanzó de manera significativa, al mismo tiempo que el gobierno se dio a sí mismo una especie de “licencia para no licitar” para un grupo de contratos que antes no hubieran podido adjudicar directamente. Esto vuelve difícil para la ciudadanía poder vigilar el uso del dinero público y abre la puerta a más y peores irregularidades. En este análisis, te explicamos cómo gastó el gobierno en contratos públicos durante el quinto año de gestión de López Obrador.
Panorama general
En 2023, la Administración Pública Federal (APF) entregó 526,441 millones de pesos a través de 158,205 contratos de obras, bienes y servicios, los cuales se encuentran registrados en la base de datos de CompraNet. Estas cifras son tan grandes que implican un ritmo de gasto de un millón de pesos por minuto, 60 millones por hora o 1,442 millones cada día. Siguiendo la misma lógica, en promedio, cada hora se dieron 18 contratos públicos; 433 compras cada día. Estos contratos se entregaron a través de alguna de las 255 instituciones de la APF.
En conjunto, esos 526 mil millones de pesos son tanto dinero que alcanzaría para duplicar todo el gasto de la Secretaría de Educación Pública, que hoy tiene 17% menos presupuesto que hace una década. Precisamente porque se trata de una gran cantidad de recursos, fraccionada en decenas de miles de contratos, es que resulta fundamental contar con información de calidad para analizar con precisión cómo se usa cada peso y cada centavo.
Las tendencias por número de contratos para 2023 se asemejan a las de años anteriores. Como se ve en la gráfica siguiente, desde 2018 la proporción de contratos por adjudicación directa no ha cambiado. El 80% de los contratos se realizaron por adjudicación directa, el 12% por licitación pública, el 4% fue por invitación a cuando menos tres proveedores y el 5% por “otros”, que incluye contratos entre entidades públicas. Como puede apreciarse, esta categoría de “otros” es la única que sí ha aumentado en los últimos años. Aquí hay un problema importante de transparencia sobre el que regresaremos más adelante.
La promesa del presidente Andrés Manuel López Obrador desde su Plan Nacional de Desarrollo, al inicio de su mandato, fue la prohibición de las adjudicaciones directas. Al analizar el comportamiento de los últimos seis años es evidente que la tendencia no se modificó: la proporción de contratos entregados por adjudicación es la misma desde el último año de gobierno de Enrique Peña Nieto y durante los cinco años que lleva López Obrador en el gobierno. El único cambio notable es el surgimiento y crecimiento constante de la categoría “otros”.
Si bien las adjudicaciones directas implican, en algunos casos, agilizar la adquisición de bienes o servicios, sí limita la competencia entre proveedores, permite que se reproduzcan prácticas de mayor opacidad y genera espacios de oportunidad para actos de corrupción. De ahí que sea pertinente analizar cómo suceden este tipo de contrataciones. El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) encabeza la lista de instituciones que más gastaron en contratos a través de adjudicaciones directas, con más de 97,000 millones de pesos. El segundo lugar es el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) que gastó 33,000 millones y DICONSA, encargada de seguridad alimentaria con 13,000 millones. Es relevante notar que las tres instituciones de salud más grandes del país están incluidas en esta lista: IMSS, ISSSTE e INSABI, este último con casi 10 mil millones en adjudicaciones.
Top 10 instituciones con mayor monto en Adjudicación Directa 2023
| Institución | Monto Adjudicación (mdp) | % Monto Adjudicación | Monto Licitación (mdp) | % Monto Licitación | Número de contratos Adjudicación | % de contratos Adjudicación | Número de contratos Licitación | % de contratos Licitación |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) | $97,654.10 | 44.16% | $118,093.67 | 53.40% | 51,128 | 84.45% | 7,157 | 11.82% |
| Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) | $33,712.30 | 64.14% | $17,040.88 | 32.42% | 3,191 | 67.62% | 1,124 | 23.82% |
| DICONSA | $13,585.00 | 90.47% | $450.80 | 3.00% | 17,730 | 97.37% | 115 | 0.63% |
| Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI) | $9,958.20 | 36.58% | $15,817.36 | 58.10% | 262 | 20.12% | 847 | 65.05% |
| Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) | $6,570.90 | 88.10% | $24.30 | 0.33% | 60 | 40.00% | 4 | 2.67% |
| Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) | $6,461.10 | 43.50% | $6,943.62 | 46.75% | 423 | 45.78% | 209 | 22.62% |
| LICONSA | $3,518.40 | 72.03% | $1,230.01 | 25.18% | 458 | 48.47% | 402 | 42.54% |
| Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) | $2,364.30 | 10.00% | $20,761.18 | 87.83% | 623 | 21.08% | 1,975 | 66.81% |
| Secretaría de Marina (SEMAR) | $1,978.90 | 38.78% | $0.00 | 0.00% | 1,403 | 79.63% | 0 | 0.00% |
| Instituto Politécnico Nacional (IPN) | $1,787.00 | 53.23% | $1,018.65 | 30.34% | 6,145 | 96.91% | 54 | 0.85% |
El abuso en adjudicaciones directas, sobre todo en el sector salud permite irregularidades que ponen en riesgo el bienestar de la ciudadanía por ser un procedimiento que necesita mucho menos requisitos para realizar una contratación, a diferencia de la licitación pública. En nuestro reporte anual de las contrataciones públicas de 2022, el IMSS encabezó también el top 10 de instituciones con mayor monto en adjudicación directa, con el 33% de sus recursos utilizados por esta vía, sumando un total de 47,315 millones de pesos. Este año, sus contratos por adjudicación directa acumularon más de 97,600 millones de pesos, casi el doble que el año anterior y representó 44% del total de sus contratos: Un incremento de una tercera parte.
Si bien el número de contratos nos da una idea de cómo se contrata, es necesario revisar también cuáles fueron los montos por cada mecanismo de contratación para tener el panorama completo. Encontramos que la licitación por primera vez en los últimos 4 años es el mecanismo de contratación por el que se ejercieron más recursos del gobierno. De cada 100 pesos usados en contratos, 49 fueron a través de licitación pública, 41 por adjudicación directa, 7 en “otros” y 4 por invitación restringida.
A pesar de que inicialmente el aumento en monto por licitación pública aparenta ser una mejora, esto no se tradujo necesariamente en mayor competencia en las contrataciones públicas. La manera principal para contratar, de acuerdo con la Constitución Mexicana –por ser un concurso abierto y público que busca las mejores condiciones del mercado– debería de ser la licitación pública, pero el uso de licitación pública no está exento de malas prácticas.
¿Más licitaciones, menos competencia?
A pesar de que las licitaciones públicas concentran un mayor monto en 2023, encontramos que incluso cuando en la información se reporta como licitaciones públicas, los datos indican una posible simulación en la competencia. 2023 ha sido el año en el qué más contrataciones por licitación abierta se publicaron en CompraNet una vez que ya había empezado el contrato. Es decir, en lugar de que se publique una convocatoria para participar en un concurso público y ofrezca un plazo mínimo de días para que, quienes tienen interés puedan presentar una propuesta, lo que pasó en estos casos es que la convocatoria fue publicada una vez que el concurso ya inició.
En 2022, las licitaciones públicas de este tipo de casos sumaron un total de 311, en 2023 el número de contratos se duplicó. En total, fueron 632 contratos donde además la única manera de participación era vía electrónica; es decir, no había manera de hacerlo presencial y a pesar de ello la información referente a la convocatoria y las etapas de la contratación se publicaron después de la fecha de inicio del contrato. La institución que más replica esta práctica de competencia simulada es el IMSS, que tuvo 275 contratos, los cuales sumaron 45,641 millones de pesos.
El problema con esto es que ¿cómo puede haber competencia entre proveedores si el contrato inició antes de que se publicara la convocatoria?. Si bien, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación, lo que encontramos es que la única manera de participar era a través de medios electrónicos, es decir de Compranet. Entonces, si solo se podía participar electrónicamente y la información de las bases de la convocatoria y las siguientes etapas de contratación se publicaron después del inicio del contrato, ¿qué proveedor tuvo la información para presentar propuesta y cómo se realizó si no fue a través de Compranet?
Lo anterior nos lleva a plantear que si se publicó la información para la licitación después de que inició el contrato, realmente la competencia pudo haber sido una simulación. Esto porque sí se catalogó como licitación pública pero la participación no cumplía con las condiciones de apertura planteadas por la ley.
Seguir cómo se usa nuestro dinero es más difícil cuando hay cientos de miles de contratos por adjudicación directa, ante las incongruencias del gobierno federal que promueve las licitaciones en el discurso pero no en la práctica y ante la publicación de información que no es vigente y simula competencia. A lo anterior se suma el reto de vigilar los recursos públicos cuando el gobierno nos da “otros” datos.
Los “otros contratos” de la 4T
Estos “otros contratos” alcanzan esta nueva clasificación con base en la información de cómo se contrató. Al analizarlos de cerca, encontramos que más de 129 mil millones de pesos se clasificaron como “otros” a pesar de que al analizar la información el procedimiento de contratación correspondía a concurso abierto, invitación restringida o asignación directa de las compras públicas.
El ejecutivo federal ha mencionado en más de una ocasión que ante quienes exigen rendición de cuentas, él y su gobierno tienen otros datos; y, por lo mismo, la información o cuestionamientos que se le plantean no tienen razón de ser. A pesar de ello en el análisis de contratos encontramos en 2023 que el gobierno literalmente catalogó miles de contratos como “otros”, en vez de especificar si se estaba contratando por licitación pública, invitación a cuando menos tres proveedores o por adjudicación directa.
Como reportamos durante los análisis parciales anteriores de 2023, Compranet se cayó en 2022 y durante el primer mes de 2023 no tuvimos información de ningún contrato realizado por la APF, lo anterior dificultó la transparencia mismo problema que obstaculizó el acceso a la información para la ciudadanía. Ahora tuvimos un problema adicional. Encontramos miles de contratos que se habían clasificado como “otros”. 1 de cada 4 pesos reportados estaban mal clasificados. Para realizar esta investigación tuvimos que hacer una reclasificación de estos contratos, que suman 129 mil millones de pesos y se clasificaron como “otros”. Luego de analizar la información que había de cada contrato, encontramos que realmente 66 mil millones de pesos corresponden a adjudicaciones directas y 63 mil millones a licitaciones públicas. Estas prácticas generan opacidad cuando la búsqueda de información no es accesible para toda la ciudadanía y dificulta la capacidad de hacer comparaciones con el pasado.
1,700 millones de pesos sin transparencia
No solamente tuvimos que reclasificar los contratos, sino que encontramos otros problemas de transparencia: hay 526 contratos donde no hay disponible ni un solo documento del proceso de contratación. Ni siquiera existe una liga en CompraNet para conocerlos. En otras palabras, existen más de 1,708 millones de pesos en contratos de los que no podemos revisar, por ejemplo, la justificación de por qué se le adjudicaron a cierto proveedor o qué bienes o servicios específicos adquirió el gobierno con nuestro dinero.
De las 255 instituciones de la Administración pública 63 tienen al menos una contratación sin documentos disponibles. Prácticamente una de cada 4 incumplió en transparencia y rendición de cuentas al solo capturar la información sin documentos.
Si analizamos estos contratos por monto, encontramos que entre las principales instituciones que incurren en esta práctica, donde no se publica la liga siquiera para conocer contratos, se encuentra Birmex en primer lugar con un solo contrato de más de 840 millones de pesos. La segunda posición es ocupada por el Hospital General de México Dr. Eduardo Liceaga con 71 contratos por más de 280 millones de pesos. Por su parte, el Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía tiene el tercer puesto con 107 contratos que suman un total de 246 millones de pesos. De nuevo, es importante enfatizar que de ninguno de estos contratos existe un solo documento disponible para consulta.
Top 10 Instituciones de la APF con mayor monto sin documentos disponibles
| Institución | Número de contratos sin documentos | Monto de contratos sin documentos |
|---|---|---|
| Laboratorios y Reactivos Biológicos de México (BIRMEX) | 1 | $844,140,000.00 |
| Hospital General de México Dr Eduardo Liceaga (HG) | 71 | $282,020,099.72 |
| Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía (INNN) | 107 | $246,567,410.40 |
| Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) | 11 | $121,740,925.04 |
| Hospital Infantil de México Federico Gómez (HIM) | 53 | $79,901,177.31 |
| Hospital Regional de Alta Especialidad Oaxaca (HRAEO) | 68 | $41,007,573.53 |
| Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) | 5 | $28,459,421.82 |
| Secretaría del Bienestar (Bienestar) | 6 | $17,595,755.01 |
| Hospital Regional de Alta Especialidad Ixtapaluca (HRAEI) | 61 | $13,511,439.59 |
| Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) | 10 | $12,735,503.84 |
En el caso del Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía, 1 de cada 3 contrataciones únicamente cuenta con la información capturada pero ni un solo documento. Para el caso del Hospital General, 1 de cada 5 contratos no tiene documentación disponible que respalde las justificaciones de por qué se eligió a cierto proveedor o cuáles fueron los precios a los que se adquirieron los bienes y servicios.
Tanto el Instituto de Neurología como el Hospital General se encuentran en el top 3 de instituciones con mayor número de contratos sin documentos, es decir es frecuente está práctica al registrar la información. También se encuentran ambas en el top 3 de mayor gasto ejercido en contratos sin documentos por lo que podemos plantear que en estos casos existe una opacidad sistemática.
Por el contrario, en el caso de Birmex al tratarse de un solo gran contrato, no es posible asegurar que exista opacidad sistemática. Podría tratarse de un caso de opacidad selectiva o bien que haya existido algún error en la captura de información. La información registrada para los 844 millones de pesos de la compra de Birmex revela que el contrato de esta dependencia se realizó para la Adquisición de Vacuna Hexavalente (Tdpa-IPV-Hib-HB) con la empresa Sanofi Pasteur. Dado que no hay documentos para analizar a fondo la contratación, no podemos conocer detalles como el documento de justificación de excepción a la licitación.
El caso anterior preocupa especialmente de entre el resto ya que Birmex es la empresa paraestatal encargada tanto de las compras consolidadas, que abastecen a múltiples instituciones de salud, como la responsable del nuevo proyecto del gobierno federal: la megafarmacia. Si con un solo contrato de cientos de millones de pesos incumple en transparencia, habrá que poner un foco en cómo comprarán a partir de 2024.
Contratos de excepción sin justificación
El tema con la falta de transparencia, tanto de publicación de documentos como con información incompleta o equivocada es que generan —tanto para las autoridades como para la ciudadanía que busca vigilar el uso de nuestro dinero— trabas para calcular riesgos de malas prácticas. Por ejemplo, dentro de la información incompleta encontramos que 8,682 de los contratos realizados con procedimientos de excepción no tienen una justificación a por qué no se hizo una licitación pública. Esto implica huecos de información en contratos por más de 116,218 millones de pesos. Solamente el 10% de las instituciones de la Administración Pública Federal tienen completos los motivos para exceptuar la licitación pública.
Las tres instituciones que más replican esta práctica forman parte del sector salud: el IMSS, ISSSTE e INSABI. Estas tres concentran 74% del total del dinero que no tiene una fundamento o justificación legal a por qué no se utilizó la regla general, la licitación pública, para contratar.
Top 10 instituciones con mayor número de contratos sin artículo de excepción 2023
| Institución | Número de contratos sin artículo de excepción | Monto de contratos sin artículo de excepción (mdp) |
|---|---|---|
| Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) | 865 | $57,554.70 |
| Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) | 220 | $19,967.80 |
| Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI) | 310 | $9,286.90 |
| Laboratorios y Reactivos Biológicos de México (BIRMEX) | 19 | $3,856.30 |
| Guardia Nacional (GN) | 19 | $3,354.30 |
| Secretaría de Educación Pública (SEP) | 64 | $2,665.20 |
| Secretaría de Marina (SEMAR) | 41 | $1,999.70 |
| Banco del Bienestar | 13 | $1,712.40 |
| Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT) | 13 | $963.20 |
| Instituto Nacional de Cancerología (INCAN) | 68 | $779.90 |
En su conferencia de prensa del 8 de enero de 2024, el presidente López Obrador mencionó que la transparencia es la regla de oro de la democracia: “El que nada debe, nada debe de temer” dijo. A pesar de ello, vemos que la transparencia es insuficiente aún para los estándares puestos en la ley. Todo pareciera mostrar que la austeridad no solo redujo algunos presupuestos, sino que también recortó la transparencia. Este es uno de los problemas más grandes y más sistemáticos de este gobierno. Lo vemos en la inexistente o deficiente información pública, en la falta de documentos en contratos de miles de millones de pesos, de justificaciones para contratar y sobre todo en la deuda con la ciudadanía de rendir cuentas. La austeridad en la transparencia dificulta cada vez más el seguimiento del uso de nuestro dinero.
Legalizar la opacidad
Si la opacidad no fuera suficiente, el gobierno federal se ha encargado también de adecuar la ley a modo para que le sea todavía más fácil evadir el proceso de licitación y, al dar adjudicaciones o invitaciones restringidas, dejar de incurrir en violaciones a la ley. Esto gracias a una modificación legal que ahora le permite que los contratos que no se licitan sean hasta 153% más grandes que en el pasado, un aumento totalmente inusual con respecto a años anteriores.
En las adjudicaciones directas e invitaciones restringidas, la principal lógica es agilizar las compras y evitar costos administrativos altos; bajo estas justificaciones, son una manera legal para contratar. Sin embargo, con el fin de evitar que se fraccionen contratos por esta vía o que no se abuse de estas medidas, año con año se establecen montos máximos para contrataciones —tanto de obra como de adquisiciones— sin necesidad de dar mayor justificación que sean contratos de montos “menores” a ese tope. Estos límites o montos máximos se publican en el Presupuesto de Egresos de la Federación de acuerdo a rangos en presupuestos aprobados de cada institución del gobierno federal.
Lo usual es que anualmente estos montos máximos aumentan en porcentajes de, máximo, 6% con respecto al año anterior, siguiendo incrementos parecidos a los de la inflación. Sin embargo, para 2023 ajustaron estos montos de forma dramática. En la gráfica siguiente se muestran los incrementos en montos como porcentaje para cada tipo de contratación, ya sea adjudicación directa o invitación restringida. Hasta antes de 2022, puede verse el comportamiento estable, mostrando el último año como una anomalía.
Por ejemplo, para el caso de contratos por adjudicación directa en obras aumentó cerca de 60% respecto a lo que se tenía permitido el año pasado. O en las invitaciones restringidas —como se ve en la siguiente gráfica la línea naranja— para adquisición de bienes y servicios de instituciones con presupuestos menores a 15 millones de pesos el monto para no hacer licitación subió en un 153%; es decir el monto máximo para no hacer una adjudicación directa o invitación y tener que realizar una licitación pública era de 780 mil pesos y subió a 1.9 millones de pesos.
Es decir, se ha ampliado el permiso para evitar o disminuir la competencia. Lo anterior abre espacios de discrecionalidad en las contrataciones públicas, en tanto los requisitos para no hacer licitación son generalmente mucho más laxos y la discrecionalidad en la elección de proveedores aumenta. Por ejemplo, el año pasado para un contrato de obra de 15 millones se tenía que hacer licitación pública por ley, pero ahora no solo puede adjudicarse directamente, sino que el monto puede ser de hasta 20 millones de pesos.
2023 fue un año en el que la transparencia destacó por su ausencia, donde cada vez es fue difícil no solo encontrar la información sino poder analizar cómo se está usando nuestro dinero y además en el que se ajustó la ley a favor del gobierno y de la discrecionalidad. Las explicaciones a algunas irregularidades pueden ser por falta de capacitación al personal de gobierno o incluso errores humanos. El problema es cuando nos damos cuenta que el 2023 fue un año donde se consolidó una opacidad sistemática. Encontrar documentos, contratos y hasta información se convierte en una tarea prácticamente imposible para la ciudadanía.
El gobierno tiene pendiente sancionar, reducir la impunidad tanto para quienes violan la ley en las contrataciones públicas y para quienes omiten cumplir con su trabajo de transparentar oportunamente y usar los recursos públicos de manera eficiente. Las leyes de contrataciones públicas tienen también pendiente una reforma importante en favor de la transparencia, con límites efectivos a los abusos en procedimientos excepcionales, con reglas claras en combate a la corrupción para que las irregularidades que seguimos encontrando año con año dejen de ser una constante.
CRÉDITOS
Unidad de Investigación Aplicada
Comunicación
