5 de octubre de 2023
Este texto fue originalmente publicado en la revista Nexos del mes de octubre.
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Entre 2019 y 2022, el Poder Ejecutivo gastó 1014 millones de millones de pesos más de los que originalmente tenía aprobados por la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)1. Este billón de pesos equivale a 4.8% más de lo originalmente planificado, pero es tanto dinero que, sería suficiente para pagar 122 veces lo que costó construir la Línea 12 del Metro de la Ciudad de México. El gasto adicional a lo presupuestado desmiente el mito de la “austeridad republicana” y forma parte del gran poder discrecional que ha ejercido el presidente Andrés Manuel López Obrador para destinar más recursos a sus proyectos, programas e instituciones favoritas.
El “poder de la bolsa” del presidente no sólo se ha manifestado en una gran capacidad para gastar más, sino que le ha permitido modificar discrecional y unilateralmente el presupuesto asignado por los legisladores para disminuir los recursos de todo aquello que no ha sido una prioridad para su gobierno. Entre 2019 y 2022, el gobierno quitó 4203 millones de millones de pesos de los rubros originalmente aprobados en el PEF y los redireccionó. Esto significa que el presidente López Obrador modificó en 19.4% el destino de los recursos aprobados por los legisladores. A pesar de que la Constitución señala que corresponde al Poder Legislativo decidir cómo se asigna el erario, el presidente ha expropiado esa facultad.
Esta práctica no es exclusiva del actual sexenio, pero López Obrador no sólo la ha continuado, sino que la ha intensificado. En los primeros cuatro años del gobierno de Peña Nieto la modificación discrecional del gasto sumó 3507 millones de millones de pesos, 20% menos que en esta administración.
Cambios al presupuesto del Poder Ejecutivo Federal, 2013-2022
(millones de pesos, base 2023)
| Año | Presupuesto Aprobado (mdp) | Cambios al presupuesto vía adecuaciones presupuestarias | Gasto superior a lo presupuestado | ||
|---|---|---|---|---|---|
| mdp | porcentaje | mdp | porcentaje | ||
| 2013 | $4,789,467.99 | $732,836.42 | 15.3% | $323,504.90 | 6.8% |
| 2014 | $5,194,578.74 | $582,757.93 | 11.2% | $146,232.23 | 2.8% |
| 2015 | $5,304,188.09 | $1,028,082.73 | 19.4% | $395,401.09 | 7.5% |
| 2016 | $5,234,127.64 | $1,163,722.11 | 22.2% | $835,684.12 | 16.0% |
| 2017 | $5,075,089.14 | $515,232.84 | 10.2% | $539,426.58 | 10.6% |
| 2018 | $5,213,104.62 | $632,452.91 | 12.1% | $432,219.63 | 8.3% |
| 2019 | $5,512,464.36 | $953,298.63 | 17.3% | $101,898.60 | 1.8% |
| 2020 | $5,477,930.36 | $953,963.06 | 17.4% | $82,911.42 | 1.5% |
| 2021 | $5,298,685.41 | $1,067,431.05 | 20.1% | $397,521.06 | 7.5% |
| 2022 | $5,565,099.50 | $1,228,772.51 | 22.1% | $431,308.03 | 7.8% |
La tabla da cuenta de las modificaciones presupuestales hechas por el Poder Ejecutivo desde 2013 y de los sobreejercicios producto de ingresos adicionales, así como del uso de fondos y ahorros como los provenientes del Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios (FEIP)2 o de los fideicomisos desaparecidos durante la presente administración.
La enorme capacidad para modificar el sentido del gasto sin tener que votarlo en la Cámara de Diputados es la faceta más destructiva del poder presupuestal del Poder Ejecutivo, pues le ha permitido recortar y controlar selectivamente los recursos públicos según sus intereses. Esto ha generado un entorno de bonanza sin precedentes para las instituciones, programas y sectores beneficiarios de las adecuaciones presupuestales, pero ha puesto contra las cuerdas a todos aquellos fuera de la gracia o el interés del presidente.
Tal como señala Guillermo Cejudo en su artículo, los grandes poderes presupuestales que el presidente ha ejercido —y que ha tratado de incrementar mediante modificaciones legales— han resultado en una administración pública desbalanceada. Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró inconstitucional la reforma con la que podía reasignar el presupuesto por decreto, se puso un límite al poder discrecional del presidente para reorientar el gasto, pero no lo eliminó.
Por un lado, hay que considerar que pasaron 33 meses entre la entrada en vigor de este superpoder presupuestal, en julio de 2019, y la resolución de la SCJN, en abril de 2022, por lo que el presidente tuvo casi la mitad de su periodo de gobierno para ejercerlo a plenitud. Por el otro lado, es necesario recalcar que la facultad del Poder Ejecutivo para modificar el presupuesto sin tener que someterlo a discusión ni votación del Poder Legislativo ha seguido intacta, pues la normatividad de las adecuaciones presupuestarias sigue siendo la misma que la de sexenios anteriores. El artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria sigue estipulando que el gobierno, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, puede realizar unilateralmente cambios al PEF a lo largo del año y que lo único que puede hacer la Cámara de Diputados al respecto es emitir una opinión no vinculante.
El “poder de la bolsa” —que es como se conoce a la capacidad de los poderes legislativos para incidir en las políticas públicas del gobierno mediante el control efectivo del gasto público y la definición del presupuesto— en el caso mexicano realmente está en manos del Poder Ejecutivo, que puede alterar la asignación del erario sin consultar con los legisladores. Esta situación, ampliamente normalizada dentro del sistema político mexicano, contrasta con las reglas de otras sociedades democráticas, en donde existen límites porcentuales respecto al tamaño de las modificaciones del presupuesto una vez que fue aprobado, así como reglas que exigen la participación del Poder Legislativo3. Para decirlo con claridad: sólo México permite que el presidente pueda gastar más de lo presupuestado y redireccionar el gasto público sin límite alguno y sin necesidad de aprobación parlamentaria.
Este “poder de la bolsa” en manos del presidente forma parte de la explicación de muchos abusos y problemas de las administraciones anteriores, como el uso dispendioso del presupuesto de comunicación social durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. Llama la atención que cuando Morena era oposición no sólo cuestionaron este marco legal, sino que incluso presentaron iniciativas para acotar la discrecionalidad del presidente4. Sin embargo, una vez que se convirtieron en gobierno decidieron dejar de lado estas preocupaciones y, por el contrario, darle manga ancha al titular del Poder Ejecutivo.
La enorme capacidad para reorientar el gasto según la directriz de una sola persona ha permitido que las filias y fobias del presidente se reflejen con claridad en el gasto efectivamente realizado por las diferentes dependencias y áreas del gobierno. Por ejemplo, mientras que el PEF estipulaba que la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) debió haber gastado 469,297 millones de pesos en el periodo de 2019 a 2022, la Cuenta Pública revela que realmente terminaron ejerciendo 597,222 millones de pesos. Es decir, durante los primeros cuatro años de gobierno recibieron 127,925 millones de pesos más de los que se les habían autorizado originalmente, un incremento de 27.3% (esto sin contar el presupuesto de la Guardia Nacional).
Para tratar de poner esta cifra en perspectiva y evidenciar la dinámica actual del uso de los recursos públicos, vale la pena recordar rápidamente la disputa del Instituto Nacional Electoral (INE) y el presupuesto para la celebración de la revocación de mandato en el 2022. De acuerdo con la legislación electoral, la revocación de mandato del presidente debía realizarse instalando la misma cantidad de casillas que en el proceso electoral de 2018. Esto llevó a un diferendo entre el INE y el gobierno de López Obrador, pues de acuerdo con el órgano constitucional autónomo, aún después de hacer recortes y ajustes a su propio presupuesto, todavía necesitaban 1738 millones de pesos para poder cumplir con su obligación legal. El INE acudió al Tribunal Electoral, que resolvió que el órgano electoral debía acudir a la Secretaría de Hacienda para solicitar una ampliación presupuestal y que la SHCP tenía “la obligación de responder a la brevedad, motivada y fundadamente para garantizar la participación ciudadana en el proceso”5. El Poder Ejecutivo rechazó la solicitud.
En la conferencia matutina del 13 de enero de 2022, la respuesta fue breve pero elocuente: “No hay posibilidades, no hay margen en el Presupuesto de Egresos de la Federación que permita destinar cantidades adicionales a una ampliación presupuestal de un órgano autónomo”. En comparación con las 150,674 casillas que se instalaron en la elección de 2018, el INE sólo pudo financiar la instalación de 57,436 casillas en 2022. Los recursos extraordinarios que le fueron negados al INE equivalen a 1.3% del presupuesto adicional que recibieron los militares.
Un contraste equivalente se dio alrededor del debate sobre los fideicomisos públicos. En octubre de 2020, la coalición de Morena, el Partido Verde y el Partido del Trabajo aprobó la desaparición de 109 fideicomisos y fondos bajo la excusa de que estos instrumentos estaban plagados de corrupción, opacidad e irregularidades. Los temas para los que estos fondos estaban relacionados eran sumamente relevantes, como la investigación científica; el desarrollo tecnológico; el cuidado del medioambiente; la protección de víctimas y activistas de derechos humanos; la atención frente a desastres naturales; la producción cultural, entre otros. Sin importar las múltiples manifestaciones de los colectivos de activistas, ambientalistas, artistas, científicos y otros sectores afectados, la disposición fue aprobada. En conjunto, estos instrumentos tenían 62 513 millones de pesos que fueron tomados por el Poder Ejecutivo para redireccionarlos según su voluntad.6
En la conferencia de prensa del 14 de octubre de 2020, el presidente López Obrador declaró: “Los que están defendiendo a los fideicomisos pues están defendiendo a la corrupción, así de claro, porque estos fideicomisos no tenían ningún control”. Paradójicamente, justo un fideicomiso sin ningún tipo de control, pero dentro de las preferencias del presidente, ha sido sistemáticamente beneficiado durante su administración. Se trata del Fideicomiso Público de Administración y Pago de Equipo Militar (FPAPEM), que es un instrumento controlado por los militares, con graves problemas documentados de transparencia y rendición de cuentas, así como cuestionamientos sobre la discrecionalidad con la que ha sido utilizado (fue uno de los instrumentos con los que se pagó el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles).
Si se analiza el comportamiento del FPAPEM desde que fue creado en 2007 hasta el final del gobierno de Peña Nieto, en promedio tuvo 2914 millones de pesos disponibles. Al inicio de 2019 este fideicomiso tenía 899 millones de pesos. Para el último trimestre de ese año, ya con Andrés Manuel López Obrador en el gobierno, el FPAPEM tenía 31,598 millones de pesos, un incremento de 3414%. Y no se detuvo ahí, pues para el segundo trimestre de 2021 llegó a su punto más alto, con 76,241 millones de pesos en cuenta. En 2023 tiene 41,295 millones de pesos que están a disposición de las Fuerzas Armadas y que son administrados de manera adicional al presupuesto que ya reciben a través del PEF.
Si bien la transparencia presupuestal de hoy no permite rastrear a detalle dónde terminó cada peso de los fideicomisos extinguidos por la voluntad del presidente, al analizar a los ganadores y perdedores de las reasignaciones es posible saber de qué rubros o instituciones se tomaron recursos y a cuáles prioridades se llevaron. En este caso resulta revelador que las dimensiones de ambos movimientos relacionados con fideicomisos, los que se extinguieron y los que fueron beneficiados, son muy similares.
Los militares han sido uno de los sectores con mayor bonanza presupuestal, pero no son los únicos. La política energética de esta administración, con una apuesta especial por los hidrocarburos, también puede apreciarse en los cambios presupuestales. De haberse respetado lo aprobado en el PEF, entre 2019 y 2022 el ramo de la Secretaría de Energía debió haber gastado 195,787 millones de pesos. Sin embargo, el gasto efectivamente realizado en este periodo fue de 786 748 millones, un incremento de 302% o 591,061 millones de pesos adicionales. Al igual que en los casos anteriores, estas cifras son tan grandes que resultan prácticamente imposibles de concebir. Con esos recursos adicionales podría pagarse, por ejemplo, todo el costo del Programa de Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras (que sustituyó el programa de Estancias Infantiles) por 202 años.
Precisamente porque cada peso y centavo de los recursos públicos tiene una capacidad transformadora si es bien invertido o gastado, estos grandes movimientos de recursos sin ningún tipo de control son un enorme riesgo para la democracia y para la propia efectividad del Estado para atender problemas públicos. En lugar de que tengamos a un administrador público diligente y eficiente de la riqueza nacional, resulta particularmente aterrorizante la ligereza con la que el presidente López Obrador habla y dispone de los recursos que son de todos los ciudadanos. “Ahorrar no es sólo guardar, sino saber gastar”, reza un refrán popular.
El 14 de mayo de 2019, por ejemplo, el presidente habló sobre su proyecto de la refinería de Dos Bocas: “Va a salir la refinería en 8000 millones de dólares [alrededor de 160,000 millones de pesos] y hasta podemos ahorrar, pero por eso son buenas estas conferencias, porque queda constancia, todo está grabado”. Para 2022, cuando todas las estimaciones de los especialistas mostraban que el costo de la refinería se multiplicaría, cuando menos, por dos, López Obrador tuvo que reconocer públicamente en su conferencia del 24 de junio: “Sí, hubo un aumento, pero no 18 000 millones [de dólares]. Pues como un 20%, 30%, o sea, va a salir como once, doce. Once o doce incluyendo IVA”.
Hablar de un 20% o 30% de incremento en el precio de cualquier bien que consume una familia mexicana ya es preocupante (el precio promedio de la gasolina hoy, por ejemplo, ha aumentado 15% en comparación con el final de 2018), pero referirse con esa vaguedad sobre el costo total de una obra de infraestructura implica variaciones monumentales. La diferencia entre que el costo sea de 11,000 o 12,000 millones dólares implica un gasto adicional de alrededor de 20,000 millones de pesos. Con esos recursos podría incrementarse en 59% el monto que reciben los niños a través de las Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, que actualmente son 875 pesos mensuales. Esos pocos pesos adicionales, que podrían ser la diferencia entre la deserción o continuar los estudios en una familia en apuros, en boca del presidente son miles de millones de pesos que se usan sin el mayor cuidado para llevarlos a sus intereses o proyectos, sin importar que puedan convertirse en un hoyo negro para las finanzas públicas.
Esta visión en túnel desde la perspectiva del presidente, donde sólo sus prioridades reciben presupuesto, tienen graves consecuencias en la calidad de vida de las personas, que no sólo dependen de las transferencias monetarias, sino de los servicios públicos que el Estado debería garantizar. Por más dinero que se reciba en una familia por los programas sociales, por ejemplo, si no hay medicinas en el hospital público de una localidad, la vida de las personas está en riesgo.
Es muy revelador que, pasada la emergencia sanitaria por el coronavirus, la salud dejó de ser una prioridad para el presidente y, por lo tanto, para el presupuesto. En 2022, el ramo de la Secretaría de Salud debió haber ejercido 201,164 millones de pesos, pero al revisar la Cuenta Pública, resulta que el ramo tuvo un recorte de 10,824 millones de pesos, 5.4% menos de lo dispuesto en el PEF. Al profundizar en los programas que perdieron recursos, todas las alarmas deberían de encenderse con casos como el del Programa de Vacunación, que de los 31,830 millones de pesos que tenía aprobados para gastar en 2022, sólo terminó ejerciendo 7963, es decir, 75% menos. De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Salud (ENSANUT) 2022, únicamente 26.6% de los niños menores de dos años cuentan con su esquema completo de vacunación. En el mismo sentido, el programa de Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes pasó de tener un presupuesto aprobado de 609 millones de pesos a ejercer únicamente 388 millones, un recorte de 36%; y esto cuando la diabetes es la tercera causa de muerte en México. No es ninguna casualidad que, tal como mostró el Coneval en su última evaluación de la pobreza multidimensional, hoy haya 30.3 millones de personas más sin acceso a los servicios de salud que en 2018.7
El legado de López Obrador será que la discrecionalidad característica del sistema político mexicano fue llevada al límite. Los pocos diques que se trataron de construir en la transición a la democracia contra el “poder de la bolsa” del presidente resultaron insuficientes. No se crearon mecanismos que pudieran resistir la voluntad de un mandatario que, en su obsesión por su autodenominada Cuarta Transformación, realmente intentaría mandar al diablo a las instituciones al extremo de estrangular presupuestalmente hasta a los programas o dependencias que ofrecían servicios indispensables para los ciudadanos. Todo en pos de llevar recursos a sus ambiciones y proyectos personales.
En un solo texto es imposible dar cuenta de la totalidad de las afectaciones que han tenido los servicios e instituciones públicas porque el presupuesto de todo un país esté en manos de un solo hombre, pero las dinámicas aquí relatadas se repiten en temas tan sensibles como cuidado del medioambiente, atención a la violencia de género, seguridad pública, educación, procuración de justicia, combate a la corrupción y, en última instancia, hasta la propia democracia. El peligro para México, al menos en cuanto al tema presupuestal, no se encuentra en un partido político o persona específica en el poder, sino en unas reglas del gasto público que pueden ser usadas discrecionalmente sin ningún tipo de restricción, sin importar quién esté al frente del gobierno. Pensar en un futuro en que podamos (re)construir un Estado que realmente resuelva los problemas de las personas no es una fantasía, pero sin modificar las reglas actuales del juego será una tarea casi imposible.
CRÉDITOS
Unidad de Investigación Aplicada
Comunicación
