29 de julio de 2022
Las violaciones a la ley en las compras públicas son una constante en los gobiernos del pasado y en el actual. En este análisis revisamos todos los contratos entre 2018 y lo que va de 2022 para identificar las principales irregularidades y violaciones a la ley que hemos detectado en las compras de este sexenio.
Algunos de los hallazgos principales son:
Esta sección de Nuestro Dinero concluye con el análisis de las irregularidades en el gasto y violaciones a la ley entre 2018 y el primer semestre de 2022. Luego de analizar en el apartado anterior cómo y en qué se está comprando, así como los obstáculos y riesgos que hay en el uso de nuestro dinero, consideramos de gran relevancia para la ciudadanía diagnosticar cuando el gobierno está actuando fuera de la ley. Tras este diagnóstico, proponemos cinco recomendaciones de política pública para hacer más eficientes las compras del gobierno en el futuro próximo.
Empresas sancionadas con multa
Las empresas que incumplen la ley pueden tener tres tipos de sanciones: multa, inhabilitación o ambas, según la gravedad de la irregularidad o falta cometida. Dar contratos a empresas que en años anteriores han tenido sanciones impone al gobierno el riesgo de que vuelvan a incumplir. A pesar de ello, el gobierno sigue teniendo contratos con empresas que han tenido sanciones. Algunas razones para sancionar a las empresas pueden ser que nunca se presentaron a firmar sus contratos, que presentaron documentación falsa, incumplieron sus contratos o simplemente nunca entregaron lo acordado. Evidentemente, todas estas fallas suponen un riesgo importante para nuestro dinero. ¿Por qué el gobierno contrataría a alguien que sabes que ha incumplido antes?
En la revisión de los contratos entre 2018 y 2022, encontramos más de 900 contratos con empresas sancionadas, en los que 200 de esos contratos se otorgaron en una fecha posterior a que la empresa fuera sancionada. Cabe destacar que 90% de los contratos otorgados después de una sanción se hicieron a través de adjudicación directa, 6% por licitación pública y cerca de 4% por invitación restringida. Lo que significa un riesgo importante en el uso de nuestro dinero, por la posibilidad de que esos mismos vuelvan a incumplir. El monto acumulado en estos contratos otorgados a empresas sancionadas fue de 86 millones de pesos.
Un caso llamativo es el de una persona física que, tras haber sido sancionada en 2019, ha tenido 121 contratos con el Instituto Mexicano del Seguro Social por un equivalente a más de 58 millones de pesos. De esos contratos, 120 fueron por adjudicación directa y uno por invitación restringida. A este proveedor le impusieron una sanción en agosto de 2019. Pese a ello, menos de un mes después, ya había tenido 4 contratos por adjudicación directa para la adquisición de medicamentos. Este ejemplo es muy ilustrativo de los riesgos que impone contratar a una empresa sancionada. Es inaceptable que el gobierno mexicano ponga en riesgo la salud de los mexicanos al otorgar contratos que puedan incumplirse por el hecho de seleccionar a una persona o empresa que ha incumplido la ley con anterioridad.
Este caso nos habla de los efectos en la vida diaria que tienen estas irregularidades. Hablamos de medicinas que no llegan, de vacunas agotadas, de material de curación, equipo médico y de laboratorio insuficientes para atender a la ciudadanía mexicana. El gobierno debe procurar y garantizar que no falten medicamentos, que haya atención para quien lo necesite y que cada peso de nuestro dinero se use para garantizar el derecho a la salud de todas y todos los mexicanos.
Empresas inhabilitadas
Por ley, cada contrato debe revisar si las empresas se encuentran inhabilitadas ya que, en ese caso, no pueden ser proveedoras del gobierno. A pesar de ello, encontramos 9 contratos de empresas que se encontraban inhabilitadas al momento que se firmó su contrato. Hay dos posibles motivos por los que esto pudo pasar: que no se hizo la debida revisión por parte de las dependencias del gobierno o que, al revisarlo, se pasó por alto la inhabilitación. Ambas posibilidades son preocupantes.
Una inhabilitación busca evitar que el gobierno vuelva a comprometerse con empresas que cometieron faltas graves, tales como haber falsificado información en documentos legales. Tener un contrato con empresas inhabilitadas no sólo es una irresponsabilidad por parte del gobierno; es también una violación a la ley que impone riesgos importantes en el uso de nuestro dinero.
Los nueve contratos para empresas inhabilitadas fueron 2 en 2018, 6 en 2021 y uno en 2022. Los montos de estos contratos suman 5.6 millones de pesos. Según su proceso de contratación, 5 fueron por licitación pública, 3 por adjudicación directa y uno fue asignado por invitación restringida. A pesar de estas diferencias, no podemos ignorar que cualquier procedimiento de compra pública necesariamente implica que se revise si las empresas participantes han sido sancionadas o inhabilitadas. Se trata de un requisito mínimo e ineludible para las compras públicas.
Uno de los casos más notorios a una empresa inhabilitada fue una licitación pública con la empresa Planmedia Mex S.A. de C.V., misma que fue multada e inhabilitada por un año y tres meses. Pese a que la sanción se impuso en junio de 2021, el nuevo contrato inició en agosto de 2021. El contrato fue para ofrecer “servicios de informática para servicios de desarrollo y mantenimiento del sistema, procesamiento y difusión de información de calidad del aire de la megalópolis”. El motivo de la inhabilitación de la empresa fue que un contrato de años anteriores presentó una opinión de cumplimiento del SAT con datos que tenían inconsistencias. Es decir, que presentaron información que no coincidía con los registros fiscales oficiales.
Empresas fantasmas
Uno de los problemas más alarmantes para el uso de nuestro dinero en las compras públicas son los contratos que firma el gobierno con empresas con operaciones inexistentes, también conocidas como empresas fantasmas. Estas son personas físicas o morales –proveedores o empresas– que no tienen los recursos para realizar las actividades que proponen; sin embargo, sí generan facturas y reciben el dinero mediante esquemas ilegales.
El riesgo de tener contratos con estas empresas es que generalmente se usan para triangular dinero o desviar recursos del gobierno, lo que implica un mal uso de nuestro dinero. Estas empresas reciben recursos pero no tienen capacidad para realizar o entregar los bienes a los que se comprometieron en los contratos. Por este motivo, hay muy alta probabilidad de que los contratos se incumplan, los bienes y servicios no se entreguen o que las obras públicas no se construyan.
El Servicio de Administración Tributaria (SAT) es la institución encargada de investigar, sancionar y publicar las empresas con operaciones inexistentes. De igual forma es responsabilidad del gobierno asegurarse que, al firmar un contrato, la empresa no se encuentra en la lista de las empresas fantasma.
Al revisar las empresas con la lista del SAT de 2018 a 2022, notamos que el número de contratos con este tipo de empresas ha disminuido en los últimos años. En total, han sido 52 empresas fantasmas a las que se les han dado contratos en este periodo de tiempo por un monto total de 260 millones de pesos, con 63 entidades y dependencias del gobierno federal de México.
Para evidenciar cómo han cambiado con el tiempo, en 2018 el número de contratos para empresas fantasmas fue de un total de 121. Para 2019 fueron 39 contratos y 14 en 2020. En 2021 y lo que va de 2022 han ocurrido sólo seis contratos con empresas fantasmas, tres para cada periodo. Esta evolución puede revisarse en la siguiente gráfica.
A pesar de la disminución en el número de contratos con empresas fantasmas, algo que vale la pena reconocer, vale la pena también revisar los montos de esos contratos. Si bien es cierto que esta disminución representa una mejora cuando se compara con años anteriores; también es notorio que en lo que va de 2022 ha habido un aumento en el monto de lo asignado con respecto a 2021.
En 2018 el monto destinado a empresas fantasmas fue de 100 millones de pesos. En el periodo de revisión, 2019 fue el año con mayor dinero asignado a este tipo de empresas, con un total de 135 millones de pesos. A partir de ahí hubo una disminución significativa en los montos a empresas fantasmas. En 2020 fueron 19 millones de pesos, para 2021 fue apenas de 1 millón de pesos, el menor observado en el periodo de revisión. A pesar de ello, en los primeros seis meses del 2022 el monto ya es mayor que el año anterior y alcanza los 2.5 millones de pesos. Esta variación puede constatarse en la siguiente gráfica.
Es muy fácil y rápido detectar si una empresa es fantasma. Tan sólo se necesita entrar a la página del SAT, descargar la lista de empresas con operaciones inexistentes marcadas como definitivas –lo que significa que ya se concluyó la investigación y se declaró oficialmente así–, y posteriormente buscar si en esa lista se encuentra la empresa con la que se va a firmar contrato. Pese a la facilidad para hacer esta revisión, los contratos con este tipo de empresas siguen sucediendo. De igual forma, llama la atención que haya empresas fantasmas que tienen más de un contrato y por distintos tipos de procedimientos de contratación. También que haya empresas de este tipo que tengan contratos a pesar de que el SAT las definió desde años antes como empresa fantasma.
Un ejemplo relevante son todos los contratos para 2022 realizados por Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez (INCARD), realizados mediante adjudicación directa. Estos se le dieron a la empresa HINFRA S.A. DE C.V., que desde hace más de tres años fue declarada como empresa fantasma por el SAT.
Los tres contratos de esta empresa fueron para la adquisición de medicamentos y productos químicos para el INCARD, realizados por adjudicación directa bajo el argumento de que no hay bienes sustitutos. Eso implica que es el único proveedor en el mercado o tiene patente para los bienes. Si el único proveedor que puede dar medicamentos y productos químicos a una institución tan importante como lo es un Instituto de cardiología es una empresa fantasma, tenemos un problema enorme. La explicación puede ser que por corrupción o negligencia se adjudicaron estos contratos a esta empresa, sin que realmente sea la única que tiene esos bienes o que no haya alternativas para la adquisición de medicamentos.
Otro caso importante, debido al monto del contrato, fue sobre obra pública. Se firmó en 2019 para la construcción de un tramo de carretera entre Janos en Chihuahua y Agua Prieta en Sonora que hizo la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes. El contrato tiene el mayor monto de todos los contratos entre 2018 y 2022 a empresas fantasmas con un total de 85 millones 690 mil 823 pesos, sin incluir IVA. Al incluirlo, se trata de un contrato de casi 100 millones de pesos.
Llama la atención que este contrato fue a través de licitación pública. Participaron con un propuesta 18 proveedores y el ganador fue la empresa Construccion Instrumentacion y Servicios S.A. de C.V., catalogada como micro empresa, que desde 2018 estaba en la lista de presuntas empresas fantasmas. Una licitación de ese monto mínimamente requiere una revisión de operaciones financieras y la certeza de que no forma de las listas de empresas fantasmas del SAT.
Las implicaciones de asignar contratos a empresas fantasmas van más allá de la ilegalidad que conllevan. No sólo se trata de un uso ilegal e ineficiente de nuestro dinero. También limitan el desarrollo del país porque, al desviar los recursos, mantienen la marginación en zonas con escasez, pobreza y desigualdad. Las carreteras fantasmas entre Chihuahua y Sonora son una prueba de ello. Como nos recuerda el primer caso, el dinero que se tira en empresas fantasmas también nos quita a las ciudadanas y los ciudadanos del material médico que debería estar dedicado a la salud de todos.
Contratos que exceden montos permitidos
Una de las razones más usadas para no hacer una licitación es la excepción que se da cuando no se excede un monto máximo por contrato. En este apartado revisaremos con cuidado los contratos que incurren en esta excepción en tanto que pocas veces se revisa que se cumplan las condiciones legales para hacerlo y las violaciones parecen no tener sanciones.
Esta revisión de la ley tiene dos partes. La primera parte se refiere a los contratos y la segunda a las entidades y dependencias. Cada año se establecen en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) los montos máximos que pueden tener los contratos para hacer una excepción a la licitación. Esta varía con respecto a los montos asignados por institución. Por ejemplo, la entidad con mayor presupuesto anual, tanto en obra como en adquisiciones, tiene también el mayor monto permitido para no hacer licitación.
Este cálculo se hace con el presupuesto de egresos de cada institución de gobierno y se divide según el destino del contrato, ya sea para obra o adquisiciones. Adicionalmente, hay dos subcategorías: la primera se compone por adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público; la segunda incluye la obra pública y los servicios relacionados con las mismas.
Pongamos un ejemplo que ilustre este proceso. En 2021 el monto máximo por el que el IMSS podía hacer adjudicación directa para adquisiciones, arrendamientos o servicios era de casi medio millón de pesos ($567,000). Sin embargo, encontramos que tuvieron un contrato por más de seis mil millones de pesos ($6,283,102,047). Esto significa que se excedió del monto que tenían permitido por seis mil millones de pesos ($6,282,535,047).
El contrato fue asignado a la empresa Gams Solutions S.A. de C.V., misma que tiene clasificación de pequeña empresa. El contrato se realizó para la adquisición de medicamentos. Al revisar los documentos del contrato en CompraNet para identificar sus características, únicamente se encontró una cuartilla con información sobre otra empresa y por otro monto. Es decir, la información pública en la plataforma de transparencia no corresponde al contrato en cuestión, por lo que no es posible conocer cómo se gastó este dinero. No podemos saber ni los precios, cantidades o bienes adquiridos debido a que los documentos sobre esta compra están incompletos y no coinciden con la información reportada en la plataforma. Además de ser una falta más que evidente en términos de transparencia, no podemos ignorar la irregularidad que implica respecto al exceso de los montos permitidos para exceptuar una licitación. Como se ha mencionado anteriormente, estas fallas significan faltas a la competencia que limitan la eficiencia en el uso de nuestro dinero.
El problema con esta violación a la ley es que no se trata solo de un contrato. Son 9,979 contratos que violaron la ley sobre máximos permitidos de excepción entre 2018 y 2022. Es decir, casi 10 mil contratos realizados por 169 dependencias violaron la ley. No hay que olvidar que hacer contratos por procedimientos de excepción es está permitido en la ley. Sin embargo, si sistemáticamente se exceden los montos permitidos, es claro que nos enfrentamos a un problema.
Como se evidencia en la gráfica anterior, entre los contratos que excedieron los montos permitidos, el año con mayores violaciones a la ley fue 2018 con 3,075 contratos. En 2019 bajó a 2,439. En 2020 fueron 1,648. Para 2021 aumentó a 2,114 y, en lo que va de 2022, el número de contratos ha bajado a 703. A pesar de la disminución de contratos en este año, el monto de exceso con respecto a su tope es de más de 2 mil millones de pesos.
Entidades y dependencias que violan la ley
Para evitar que se abuse de estas excepciones a la licitación haciendo muchos contratos con montos pequeños, la ley obliga a las dependencias a no gastar más del 30% de su presupuesto mediante este criterio de excepción. En este apartado buscamos revisar cuántas dependencias violan la ley al usar más de 30% de su presupuesto mediante contratos de excepción. Por ser una revisión que se debe de hacer por año, en tanto que debe considerarse el presupuesto anual, en este análisis se excluye el año 2022.
Entre 2018 y 2021 hubo entidades y dependencias que sobrepasaron estos porcentajes, tanto en el gasto en obra pública como para adquisiciones, arrendamientos y servicios. Como se puede apreciar en la siguiente gráfica, el número de dependencias que violan esta ley ha ido disminuyendo en el ámbito de las adquisiciones, arrendamientos y servicios. En 2018, 31 instituciones del gobierno federal excedieron ese 30%. Para 2019 fueron 26. En 2020 sólo 18. Finalmente, 2021 tuvo el menor registro en este periodo con 14.
En términos de obra pública son mucho menos las entidades que violan esta ley, también debido a que son muchas menos aquellas que hacen obra pública a las que adquieren, arrienden o contratan servicios. Hasta 2020 la tendencia era decreciente, al punto que solo una institución había excedido estos porcentajes. Sin embargo, en 2021 fueron 5 las entidades que se excedieron del 30% de su presupuesto en contratos hechos por excepción para obra pública.
Excepciones injustificadas
Las razones para exceptuar una licitación pública deben estar fundamentadas y motivadas en cada caso. Sin embargo, en Compranet, la plataforma de compras del gobierno federal, no se encontró información sobre los motivos para no hacer licitación para más de 1,500 contratos entre 2018 y 2022. La suma en los montos de estos contratos equivale a 37,901 millones de pesos, cuyos contratos no tienen un fundamento para saber la razón por la que se hicieron procedimientos excepcionales.
El apego a la ley implica incluir los criterios de transparencia que se imponen a las dependencias. Por eso es necesario tener información completa, sobre todo sobre procedimientos excepcionales en las compras públicas. En lo que va de 2022, para más de 10 mil millones de pesos no tenemos información sobre por qué razones no se hizo una licitación. En los primeros seis meses de este año se gastaron 4 mil millones más de pesos en contratos sin fundamento. En 2021 se otorgaron así más de 6,700 millones de pesos. El año con más dinero gastado fue 2020 donde cerca de 12,000 millones de pesos no tuvieron fundamento legal para hacer procedimientos de excepción. Para 2018 el monto acumulado fue de 6,325 millones de pesos y en 2019, el año con menor registro en el periodo revisado, fue de 2,510 millones de pesos.
El riesgo de estas omisiones de transparencia es que el seguimiento de las compras se enfrenta a obstáculos debidos a la falta de información clara. En tanto no sepamos por qué se exceptúan las licitaciones en estos contratos, no podemos saber bien a bien si hubo irregularidades o anomalías mayores en los más de 37 mil millones de pesos en contratos usados con nuestro dinero.
Esta investigación nos permite revisar el largo camino que las entidades y dependencias del gobierno tienen que recorrer para que cada peso gastado tenga un uso eficiente, transparente y con total cumplimiento de la ley. Este apartado ha demostrado que los contratos con empresas sancionadas, empresas fantasmas o el poco apego a la ley representan un riesgo significativo para el uso de nuestro dinero. Las mexicanas y mexicanos contra la corrupción seguiremos la responsabilidad ciudadana de monitorear las compras que hace el gobierno, además de exhibir sus deficiencias, anomalías y violaciones a la ley. El gobierno tiene la responsabilidad ineludible de corregir su actuar. Por eso, seguiremos vigilando.
Hay tres factores en los que el gobierno podría tomar acción directa para resolver las irregularidades identificadas en este capítulo. El primero es la planeación; el segundo es la implementación de mecanismos de monitoreo; la tercera es la mejora de los procesos de digitalización del gobierno.
La planeación es uno de los factores fundamentales para que el gobierno gaste eficientemente nuestro dinero. Al revisar las compras con poca competencia, irregularidades y con violaciones a la ley, encontramos también que el abuso de los procedimientos excepcionales y los atropellos a la ley tienen como característica en común, además de importantes dudas sobre corrupción, la mala planeación. Las negligencias administrativas en la definición del presupuesto anual dejan espacio abierto a malas prácticas, opacidad y riesgos de corrupción. Podrían reducirse estos riesgos si desde las fases de planeación se consideran prácticas transparentes y competitivas como los convenios marco y las compras consolidadas, que permiten comprar a mejores precios.
El segundo factor es la falta de monitoreo y sanción de la labor pública en compras gubernamentales. Detrás de cada negligencia o irregularidad, hay un funcionario público que tomó una decisión sobre nuestro dinero. Sin embargo, pocas veces estos funcionarios son supervisados o sancionados por su actuar. Que el gobierno no revise cómo hace las compras las dependencias públicas permite que todos los años se siga violando la ley, se malgaste nuestro dinero y se mantengan los riesgos de que no se cumplan los contratos que el gobierno acordó. De igual forma, las fallas al realizar las compras, los errores de capturas en las plataformas de compras, entre otras, evidencian la necesidad de que haya un proceso de supervisión que mejore las capacidades en materia de recursos humanos, de mejor información para los tomadores de decisiones y procesos de sanción en casos necesarios.
Finalmente, otro factor fundamental es que los tomadores de decisiones sobre compras de gobierno tengan mejores herramientas digitales que integren lo que necesiten para hacerlas de forma eficiente. Aunque hay diferentes plataformas de revisión de contratos –pese a que en julio de 2022 CompraNet se ha mantenido inactivo como resultado de la negligencia del gobierno–, lo cierto es que estas herramientas resultan insuficientes en la medida que las irregularidades definidas en esta investigación siguen ocurriendo. Es precisa una integración digital unificada que auxilie a los tomadores de decisiones a agilizar las compras, a cerrar espacios de corrupción y a evitar riesgos en el cumplimiento de los contratos.
al realizar la planeación los programas anuales de cómo se ejercerá el dinero en compras públicas, estás prácticas permiten mayor transparencia y ahorros en nuestro dinero.
lo que permitiría detectar malas prácticas en las compras públicas así como errores capturados en la plataforma de compras públicas CompraNet.
de la labor pública. El seguimiento de las compras públicas y una revisión periódica permitirá que disminuya el riesgo de violaciones a la ley en la medida que hay sanciones para quienes incumplan y que exista un uso eficiente de nuestro dinero.
enfocado en dos rubros: información precisa y seguimiento de la ley, donde se busque disminuir el margen de error en la captura de datos y en la transparencia de documentos, así como capacitar para que las compras se sigan con apego a la ley.
que sea útil para quien contrata. Deberá incluir cuando menos RFC, si el proveedor ha tenido sanciones así como si se encuentra inhabilitado o en la lista de empresas fantasmas.
CRÉDITOS
Unidad de Investigación Aplicada
Comunicación
