Contratos y adjudicaciones directas al cierre del sexenio: problemas, retos y pendientes para el gobierno de Claudia Sheinbaum

Contratos y adjudicaciones directas al cierre del sexenio: problemas, retos y pendientes para el gobierno de Claudia Sheinbaum

Este reporte analiza las compras públicas del sexenio 2018-2024 identificando los principales problemas destacando los contratos por adjudicación directa, que representan el 80% de los contratos del gobierno. Esta entrega de Nuestro Dinero revisa también las compras del primer semestre de 2024 y propone mejoras para aumentar la transparencia y competencia en las compras públicas.

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Te explicamos la nota
Renata Gómez Lameiras, investigadora en MCCI, explica que el 80% de los contratos del gobierno de 2018 a 2024 fueron entregados por adjudicación directa.
Leonardo Nuñez
Renata Gómez Lameiras

A lo largo del sexenio 2018-2024 identificamos múltiples problemas, irregularidades e ilegalidades en las compras y contrataciones del gobierno federal, desde las caídas y fallas de la plataforma CompraNet, pasando por la persistencia del uso de las adjudicaciones directas en 8 de cada 10 contratos, hasta contrataciones a empresas que legalmente no deberían haber recibido recursos públicos.

En esta ocasión, nuestro reporte presenta un análisis de las compras durante el último año de gobierno, pero con un énfasis en la visión de conjunto sobre casi 6 años de contrataciones. Con esto, presentamos una serie de diagnósticos y propuestas para mejorar los procesos de contratación y compra que podrían ser tomados en cuenta por el gobierno de la presidenta Claudia Sheinbaum, con lo cual ayudarían a mejorar la eficiencia, transparencia y rendición de cuentas, así como para disminuir los riesgos de corrupción.

Panorama general

Las compras y contrataciones públicas del gobierno federal implican uno de los principales rubros en que se destina el presupuesto. Año con año en promedio se gastan alrededor de 445 mil millones de pesos para adquisición de insumos, arrendamientos, obra pública y servicios, todo esto para atender las necesidades de la ciudadanía. Dado que lo que adquiere el gobierno son bienes y servicios que directamente son utilizados para atender o garantizar los derechos de las personas, hablar de los problemas en las contrataciones públicas es el primer paso para evaluar y replantear una estrategia que ponga al frente el bienestar de las personas.

Al hablar de los problemas principales de los contratos del gobierno, hasta contrataciones a el abuso en las adjudicaciones directas es una de las preocupaciones más importantes. Este problema ha sido recurrente a lo largo del sexenio pasado, pero también lo ha sido en administraciones anteriores. Desde 2012 la tendencia en número de contratos no ha cambiado de manera significativa, en promedio, durante las administraciones de Enrique Peña Nieto y Andrés Manuel López Obrador 8 de cada 10 contratos se otorgaron mediante este método, como puede apreciarse en la siguiente gráfica.

Porcentaje de contratos de la APF en CompraNet (2012-2024)

Durante el primer semestre de 2024 se gastaron 237,346 millones de pesos en un total de 78,780 contratos. De estos 7 de cada 10 fueron por adjudicación directa, 1 por licitación pública y el resto por invitación a cuando menos tres proveedores y otro tipo de contrataciones, es decir la mayoría son procedimientos que por ley deberían ser solo una excepción.

Hablar del abuso en las adjudicaciones directas no solamente incluye que la mayoría de los contratos se realicen por esta vía, sino que también observamos que 4 de cada 10 dependencias del gobierno federal gastan la mitad o más de la mitad de sus presupuestos en compras únicamente a través de contratos por adjudicación directa. De las 240 instituciones de la administración pública federal analizadas para este reporte, 95 gastaron más de la mitad de sus recursos para el primer semestre de 2024 en adjudicación directa.

En la siguiente tabla se encuentran las 10 instituciones que mayor monto gastaron por adjudicación directa y que representa más de la mitad de sus recursos en contratos.

Destacan ​el ISSSTE que ha gastado más de 9 mil millones de pesos en adjudicaciones directas, lo que representa el 67% de los recursos que ha gastado en contratos durante 2024. Seguido de Diconsa que ha gastado en contratos sin competencia más de 4 mil millones de pesos, un 55% de lo que ha contratado ha sido por esta vía. En tercer lugar está la Casa de Moneda de México donde el 99% de sus recursos en contratos fueron por adjudicación directa, acumulando 3 mil millones de pesos.

Top 10 instituciones con mayor monto que usaron más del 50% de recursos en adjudicación directa

Institución Monto por Adjudicación directa (en MDP) Número de contratos por Adjudicación directa Porcentaje del monto Adjudicación Directa
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado $9,515.06 2111 67%
Diconsa $4,081.66 6753 55%
Casa de Moneda de México $3,361.40 83 99%
Administración del Sistema Portuario Nacional Dos Bocas $1,410.44 5 99%
Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec $1,180.17 16 87%
Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas $682.96 404 82%
Banco del Bienestar $676.81 11 72%
Hospital General de México Dr. Eduardo Liceaga $636.09 144 77%
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano $625.86 1197 59%

Adicionalmente, si analizamos por monto de contratos 48 de cada 100 pesos se gastaron por licitación pública, 38 por adjudicación directa, 5 por invitación a cuando menos tres proveedores y 9 por otro tipo de contrataciones como contratos entre entes públicos. Esto implica que los mecanismos de contratación que deberían de ser excepcionales siguen siendo utilizados como regla general. Esto lo podemos observar tanto por número de contratos como por monto, donde menos de la mitad es licitación pública a pesar de que debería de ser la mayoría.

Porcentaje del monto de la APF en CompraNet al primer semestre de 2024

En el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador se prometió en el Plan Nacional de Desarrollo que las adjudicaciones directas se iban a eliminar y que todas las contrataciones se realizarían por licitación pública. Una propuesta en esa misma línea, aunque más modesto en sus objetivos, fue presentada por Javier Corral junto con Claudia Sheinbaum durante su presentación de su “Plan para una buena administración pública y un ambiente libre de corrupción”, donde se prometió que “el 65% de los contratos se realizarán por licitación pública”. Esta es la promesa sobre la que tendrá que hacerse una vigilancia precisa, pues si bien la licitación pública no es garantía de contrataciones libres de corrupción y tráfico de influencias, la adjudicación directa es el mecanismo en el que históricamente existen mayores riesgos potenciales, así como casos documentados, de uso irregular de recursos públicos.

¿Por qué y cómo se abusa de las adjudicaciones directas?

Las adjudicaciones directas, como cualquier otro mecanismo de contratación, tienen pros y contras, dentro de los primeros incluye que son procedimientos que permiten realizar contrataciones con más agilidad ya que usualmente toman menos tiempo, así como menos etapas del proceso que las licitaciones públicas. Sin embargo, solemos verlas como un foco rojo por la discrecionalidad en la selección de proveedores y porque no tienen un componente de competencia que permita que se busquen los bienes y servicios de mejor calidad al tener más opciones, como sí lo tienen las licitaciones públicas.

Para entender el problema detrás de los abusos de adjudicaciones directas en las contrataciones públicas es importante ver de cerca cuáles son los motivos que se utilizan con mayor frecuencia para justificar el uso de este procedimiento. Actualmente hay más de 20 motivos para exceptuar la licitación pública en las leyes de compras públicas, tanto en la de obra como de adquisiciones (LOPSRM y LAAASSP). En la siguiente tabla se encuentran los 5 motivos o justificaciones por los cuales no se hizo licitación pública que mayor monto acumularon en el primer semestre de 2024.

5 justificaciones más utilizadas para exceptuar licitación pública (1er semestre 2024)

Motivo para exceptuar licitación Número de contratos Monto de contratos por motivo (MDP)
No existen bienes alternativos o sustitutos/único oferente/patente 3,431 $ 25,498.8
Pérdidas o costos adicionales, cuantificados y justificados, o se trate de un proveedor que tenga contrato vigente adjudicado por licitación pública. 1,706 $ 22,717.0
Contrataciones para atender una eventualidad por caso fortuito o de fuerza mayor, limitada a los estrictamente necesario para afrontarla. 11,922 $ 16,504.8
Adquisición de bienes para su comercialización directa, o para someterlos a procesos productivos en cumplimiento de su objeto o fines propios. 6,723 $ 7,437.6
Se haya declarado desierta una licitación pública, siempre que se mantengan los requisitos establecidos en la convocatoria. 1,664 $ 6,777.2

Las principales justificaciones para adjudicar de manera directa la encabeza que no haya bienes alternativos o que sean bienes y servicios de patente, donde tan solo para la primera mitad de 2024 se utilizaron más de 25 mil millones de pesos. La institución que más monto utilizó con esta justificación fue el Instituto Mexicano del Seguro Social, que acumuló más de 13 mil millones de pesos en bienes o servicios de patente, seguido de la Secretaría de la Defensa Nacional que usó más de 3 mil millones de pesos con esta justificación y en tercer lugar se encuentra el ISSSTE. Las principales instituciones que la utilizan y que más monto suman son el sector salud.

La siguiente justificación que encabeza la lista es si hay riesgo de pérdidas o costos adicionales o sea un proveedor que tenga contrato vigente que se adjudicó por licitación pública con 22 mil millones de pesos. Esta excepción a la licitación abre las puertas a justificar sobreprecios en las contrataciones a través de las adjudicaciones directas, ya que se presentan propuestas en la licitación pública de un cierto monto del contrato y con el respaldo de que ya se definió a un ganador se aumentan los montos y contratos ahora para entregarse por adjudicación directa con la justificación de evitar pérdidas o incurrir en más costos, a pesar de que justamente pueda ser una práctica que abre las puertas a más recursos gastados y entregados a empresas que ya tienen contratos ganados.

Un caso que ejemplifica esto es uno de los contratos con mayor monto con esta justificación. Se trata de una contratación de obra pública por más de 900 millones de pesos, para la construcción de la ampliación del puerto de Dos Bocas. Este contrato se le dio a la empresa Pegsa Construcciones, misma que en 2019 fue señalada por la Auditoría Superior de la Federación por incurrir en sobrecostos de más de 30 millones de pesos. En la justificación de por qué no se realizó una licitación pública se establece que para evitar que PEMEX tenga pérdidas, a pesar de que el objetivo de este fundamento legal habla específicamente de pérdidas o costos adicionales en lo que respecta al contrato, no al funcionamiento de una empresa productiva del Estado.

En tercer lugar, en las justificaciones más utilizadas para realizar adjudicaciones directas se encuentran las contrataciones para emergencias. ¿Qué contratos deberíamos encontrar con esta justificación? Un ejemplo serían compras públicas para atender con mayor agilidad emergencias como aquellas relacionadas con algún desastre natural o similar: un huracán, temblores o una pandemia. Las compras que son planificables y que se pueden o deben de anticipar no deberían de entrar en esta justificación. Es decir, si año con año una dependencia debe de adquirir para su funcionamiento los mismos insumos, lo que debería de pasar es que se planifiquen y se adquieran los bienes o servicios necesarios para la atención y el servicio estén siempre a tiempo.

Por ejemplo, las instituciones de salud pública saben que para atender a las personas necesitan medicinas, equipo médico y protección personal. Independientemente de que no haya certeza exacta de cuántas personas se atenderán en un hospital que realiza cirugías saben que necesitarán gazas, anestesia, oxígeno, sondas para canalizar y demás. Sin embargo, encontramos que en el primer semestre de 2024 las instituciones que más utilizan este motivo son el sector salud. Encabezada por el IMSS que ha gastado más de 8 mil millones de pesos en contratos para emergencias, seguido por el IMSS-BIENESTAR más de 3 mil millones de pesos en contratos de emergencia y el ISSSTE más de 2 mil millones.

Top 3 instituciones que más utilizan el mecanismo de emergencia por adjudicaciones directas

Institución Monto en contratos por emergencia (mdp) Número de contratos por emergencia
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) $8,629.2 11,049
Servicios de Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social para el Bienestar (IMSS-BIENESTAR) $3,169.5 408
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) $2,180.6 159

Un caso que respalda el abuso de esta justificación legal en el sector salud, incluso cuando las contrataciones no son por emergencia es un contrato por 264 millones de pesos del IMSS, donde el objeto del contrato fue “Servicio de continuidad de la nube imss 2024”. La realización de este contrato, que como lo dice el propio título del mismo es una continuidad debería de haber estado anticipado y planeado, no hacer una licitación pública con la justificación de que es un contrato que se realiza por emergencia es falso y exhibe la falta de mecanismos de transparencia que debería de haber para que las justificaciones no se usen a diestra y siniestra, incluso cuando claramente un servicio de continuidad no atiende a una emergencia o caso fortuito para el IMSS.

Se adjudica directamente porque no se planea adecuadamente

Al poner el foco en las justificaciones legales que se utilizan con mayor frecuencia para justificar las adjudicaciones directas, así como en los casos y los abusos de estas figuras, es posible observar que una parte central de las fallas e irregularidades en las compras públicas tienen que ver con la planeación. La manera en la que se presupuesta y planean las compras públicas, está establecida en el Programa Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y Obra Pública (PAAASOP), este sirve como guía inicial para las contrataciones en la Administración Pública Federal. Sin embargo, existe una brecha importante entre esta planificación y la ejecución real de los contratos.

Si bien desde 2019 se planea que en promedio el 51% de los contratos sean por licitación pública, en la ejecución de los contratos se observa otra tendencia: solo el 10% se realiza por esta vía. Es decir hay una brecha de 41 puntos entre cómo se presupuesta que se harán los contratos y cómo realmente se hacen. Como se puede observar en la siguiente gráfica donde se analizaron todos los contratos realizados entre 2019 y 2023, la planificación de contrataciones a través del PAAASOP tenía considerado asignar 40.4% de las compras a través de adjudicación directa, pero la realidad, que puede verse en la barra correspondiente a CompraNet, muestra que las adjudicaciones directas se duplicaron con respecto a lo planificado.

Porcentaje promedio del número de contratos PAAASOP vs CompraNet

Esta brecha indica problemas en la ejecución de los contratos, que pueden ser atribuidos tanto a deficiencias en la planeación de las dependencias gubernamentales como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que obligan a las instituciones del gobierno a fraccionar contratos, en tanto la liberación de recursos puede ser tardía y en partes.

Viéndolo no como número de contratos, sino como total de recursos gastados, el fenómeno persiste. En promedio, de 2019 a 2023 se presupuestó que únicamente 31 de cada 100 pesos se utilizarían por adjudicación directa y que 66 se realizarían a través de licitación.

Sin embargo se utilizaron casi en partes iguales la licitación pública y la adjudicación directa, 48 y 47 de cada 100 pesos, como se puede observar en la siguiente gráfica. La realidad es que la planeación tanto en número de contratos como en monto de los contratos, está muy alejada de cómo se ejercen los contratos.

Porcentaje promedio del monto de contratos PAAASOP v CompraNet

Cuando el monto total ejecutado mediante adjudicación directa se aproxima al monto planeado, pero el número de contratos adjudicados es el doble, es posible que esto se deba a la práctica de fraccionar contratos y no en el sentido que busca evitar que se haga licitación pública, sino que respalda la forma en que la liberación de recursos se realiza en diferentes momentos. La liberación escalonada de recursos abre las puertas a una planificación menos eficiente y a una mayor cantidad de contratos fraccionados, lo que a su vez puede incrementar la opacidad y la discrecionalidad en el proceso de contratación.

Para hacer un seguimiento de cómo se planifica y cómo se contrata la transparencia es clave: es el eje central para analizar los ejercicios y evaluaciones de combate a la corrupción e irregularidades en el uso de los recursos públicos.

Un camino para mejorar las compras públicas en el sexenio 2024-2030

Cuando hablamos de eficiencia en las compras públicas, nos referimos a la capacidad del Estado para contratar con los mejores criterios, esto implica los menores precios, la mejor calidad y la certeza de una entrega o atención oportuna a las personas. Cuando las compras públicas están rodeadas de simulaciones, abusos en figuras como la adjudicación directa e incluso millones de pesos en contratos con empresas con irregularidades, el gobierno está incumpliendo en su responsabilidad y obligación de garantizar los derechos de las personas.

Para disminuir las adjudicaciones directas, aumentar el porcentaje de licitaciones públicas y lograr mejores prácticas en todos los mecanismos de contratación no hay una única solución. Para resolver los abusos en adjudicaciones directas es importante ver los pros de las mismas son procedimientos que son más ágiles y menos costosos tanto en un sentido económico como administrativo. La transparencia es la garantía o herramienta que nos permite ejercer nuestro derecho de conocer cómo se usan los recursos públicos y también monitorear y exigir que se usen siempre con apego a la ley y de forma eficiente.

Para lograr cerrar puertas a prácticas de corrupción, discrecionalidad y lograr un uso eficiente de los recursos públicos, en línea de los principales problemas encontrados en el sexenio que cerró, a continuación se presentan una serie de propuestas puntuales enfocadas en la mejora de las contrataciones públicas.

¿En qué dejó de gastar la APF? Sector salud

Un sector de especial preocupación donde no se gastó conforme a lo planeado es el de salud. Esto es particularmente relevante por el contexto de desabasto de insumos médicos en el que ha operado el sector en los últimos años. Tan sólo en tres de los ramos más importantes del sector, Salud, ISSSTE e IMSS, dejaron de gastar 16,459 millones de pesos.

El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores (ISSSTE) gastó 8,825 millones de pesos menos de lo planeado. De los 13 mil millones presupuestados para compras públicas, únicamente ejerció poco más de 4 mil millones. Es decir, la nueva administración del ISSSTE solamente gastó 3 de cada 10 pesos presupuestados para adquisiciones en los primeros meses de 2024.

Para el ramo de Salud sucede una situación similar. Únicamente gastó el 38% de lo planificado. Se dejaron de utilizar $4,902 millones de pesos. En el caso del IMSS el porcentaje de cumplimiento entre lo programado y lo ejercido fue de 93% que, si bien es un déficit relativamente menor —de 7%— comparado con los otros ramos del sector salud , en términos monetarios no se utilizaron $2,731 millones de pesos, un monto significativo.

  • Simplificación administrativa de trámites para licitaciones públicas. Para agilizar las licitaciones públicas es necesario que el gobierno federal reduzca una parte clave que permite que las licitaciones requieran tanto tiempo y es la revisión documental de las empresas y contratistas. Una plataforma para obtener una constancia de proveedores es un primer paso importante. Implica subir a un sitio información fiscal, documental y administrativa que usualmente se solicita en licitaciones públicas y obtener una constancia, de manera que simplifica tanto para las propias dependencias del gobierno como para los proveedores los costos administrativos y de capital humano de tener que revisar decenas de documentos cada vez que se realiza una licitación pública. Adicionalmente, implementando una constancia con la digitalización de la información de proveedores como representantes legales, domicilios fiscales, objetos sociales y documentación de cumplimiento de obligaciones fiscales hay más herramientas para encontrar esquemas de corrupción como colusión, empresas fantasma e incumplimientos de la ley.
  • Actualización de normas que regulan las contrataciones públicas. (LAASSP y LOPSRM). Las leyes que regulan las compras públicas a nivel federal tienen más de 15 años sin una reforma que incluya una digitalización, una mejora en las prácticas y también una reducción en las causales que permiten que se abuse de la figura de adjudicación directa, así como una actualización en los plazos límites para subir información a las plataformas de transparencia.
  • Capacitaciones periódicas para la planificación de las contrataciones. Realizar cursos, talleres y actualizaciones de buenas prácticas en la planeación de contrataciones públicas permite más estructura y anticipación del uso de los recursos públicos es una de las principales maneras para llevar a una reducción en las adjudicaciones directas y aumento en las licitaciones públicas.
  • Establecer códigos identificadores en cada uno de los contratos desde la planeación. Tener códigos de cada una de las contrataciones desde la planeación permitiría una trazabilidad desde la presupuestación de cada contrato hasta la ejecución de los mismos. Esto fomenta la transparencia y permitiría tener un panorama más claro de dónde se están generando las brechas entre la planeación y la realización de contratos.
  • Generar canales de denuncia de irregularidades entre instituciones públicas, órganos internos de control y ciudadanía en las contrataciones públicas. con plazos claros y breves para permitir un espacio de rendición de cuentas en las contrataciones públicas. La participación ciudadana para denunciar, señalar y exigir rendición de cuentas que permita que las instituciones publiquen información, documentos y evaluaciones de las compras públicas a petición de la ciudadanía adicionalmente a las obligaciones de transparencia que tienen las instituciones en las plataformas de transparencia.

El uso y abuso de las adjudicaciones directas siguen siendo uno de los mayores retos pendientes para el nuevo gobierno de la presidenta Claudia Sheinbaum. La permanencia durante el sexenio de López Obrador de este mecanismo como el método favorito para entregar recursos públicos, así como la detección sistemática de casos de corrupción alrededor de este tipo de contratos, nos muestran la necesidad de analizar a fondo sus causas para poder modificarlas. El diagnóstico aquí presentado, así como las propuestas planteadas, requieren ser implementadas con cambios desde el propio gobierno, pero también con apertura hacia la ciudadanía y la sociedad civil, pues nuestros objetivos son los mismos: que cada peso y cada centavo del pueblo de México sea usado con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

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