24 de octubre de 2023
En esta entrega de Nuestro Dinero analizamos las compras públicas del gobierno federal de México al tercer trimestre de 2023. Encontramos serios problemas de transparencia, violaciones a la ley y un muy bajo o nulo uso de licitaciones en sectores y proyectos clave, como la Secretaría de Marina, Fonatur y el Tren Maya. También documentamos fallas de la plataforma CompraNet, que sigue dificultando el acceso a la información y la rendición de cuentas.
Al cierre del tercer trimestre de 2023, el gobierno federal ha realizado 107,205 contratos por un monto total de 477 mil millones de pesos. La vigilancia del uso de nuestro dinero por la Administración Pública Federal apunta a que las compras en este periodo mantienen serios problemas de transparencia y violaciones a la ley. Destacan los siguientes hallazgos:
En los primeros nueve meses de 2023 encontramos que persisten las malas prácticas en las compras públicas por parte del gobierno federal. En el uso de nuestro dinero no se ve reflejada una estrategia de combate a prácticas irregulares ni de fomento a la transparencia.
La falta de transparencia y las dificultades para el acceso a la información se han convertido, sobre todo en este penúltimo año de gobierno, en un problema constante. A la fecha, las irregularidades en la captura de la información en la plataforma CompraNet, así como los vacíos de información, se han convertido en importantes obstáculos para la rendición de cuentas.
Nuevamente fue necesario hacer un ejercicio de reclasificación de los datos debido a que las bases de CompraNet de 2023 presentan una grave irregularidad que no ha sido solucionada a pesar de que la denunciamos desde el mes de abril. En lugar de permitir hacer un seguimiento del tipo de procedimiento para saber con precisión quiénes y cuántas licitaciones, invitaciones restringidas y adjudicaciones directas son realizadas por el gobierno, las bases de datos de datos omiten reportar esta información, que no puede ser conocida sino hasta que se realiza una exploración contrato por contrato. Hasta el momento, al menos 129 mil millones de pesos correspondientes a 1,482 contratos se han clasificado de manera equivocada. Las 5 instituciones con mayores contratos mal clasificados son Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Instituto Nacional de Cancerología (INCAN), el Hospital Infantil de México Federico Gómez (HIM) y la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transporte (SICT).
Después de un análisis individual de estos contratos mal clasificados, pudimos identificar que 66 mil millones de pesos correspondían a contratos entregados por adjudicación directa y 63 mil millones por licitación pública. Solo después de este ejercicio es que podemos tener la imagen real de cómo está contratando el gobierno en 2023.
En los primeros nueve meses del año, por cada 100 contratos realizados por la Administración Pública Federal, 74 fueron a través de adjudicación directa, 15 se realizaron por licitación pública, 4 por invitación restringida y 6 en otro tipo de contrataciones en 306 instituciones federales. Es decir, de los más de 107 mil contratos que se han hecho en este año, cerca de 80 mil fueron por adjudicación directa. No obstante, es pertinente destacar que la proporción de adjudicaciones directas tiene una reducción de seis puntos porcentuales con respecto a 2022.
En el análisis de monto de los contratos encontramos que, por primera vez en este sexenio, el monto usado en licitaciones públicas se asemeja más a lo que señala la ley. Es decir, que la mayoría de contratos suceda por procedimientos abiertos en lugar de mecanismos excepcionales, tales como la adjudicación directa o la invitación a cuando menos tres proveedores. De cada 100 pesos que se han usado en adquisición de bienes, servicios u obra pública, 56 fueron por licitación pública, 35 por adjudicación directa, 6 por otro tipo de procedimiento y 2 por invitación restringida
El cambio en la tendencia acumulada de las instituciones hacia un mayor gasto en licitaciones es relevante luego de que en años anteriores se priorizó el uso de recursos públicos a través de adjudicaciones directas. Sin embargo, también encontramos que al cierre del tercer trimestre hay instituciones que siguen al margen de la ley, pues prácticamente no usan licitaciones para contratar. Por ello, en esta entrega nos enfocamos en analizar qué instituciones utilizan menos la licitación pública.
Las instituciones del gobierno que menos licitan
De las 306 instituciones de la Administración Pública Federal, 72 entregan más del 90% de sus contratos sin licitar, vulnerando el principio constitucional que establece que debería ser el instrumento principal de contratación. Las tres instituciones que mayor gasto han tenido en compras públicas y que entregan menos contratos por licitación pública son Secretaría de Marina, Fonatur y Segob, que solo han utilizado este procedimiento en 0.0%, 0.3% y 1.5% de sus compras, respectivamente.
Si consideramos las instituciones que gastaron menos del 50% de sus contratos en licitación pública, hay 184 instituciones que utilizaron procedimientos distintos a la licitación como regla. Es decir, 60% de las instituciones del gobierno federal utilizan más de la mitad de su dinero en contrataciones por vías de excepción. En la siguiente tabla pueden verse las 10 instituciones con menos gasto en licitación pública.
Top 10 instituciones con menos del 10% del gasto en licitaciones públicas
| Institución | Monto en Licitación pública (En MDP) | Total general (En MDP) | Porcentaje en Licitación Pública |
|---|---|---|---|
| Secretaría de Marina (SEMAR) | $3,472.2 | 0.0% | |
| Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) | $24.3 | $7,381.4 | 0.3% |
| Secretaría de Gobernación (SEGOB) | $6.8 | $459.2 | 1.5% |
| Laboratorios y Reactivos Biológicos de México (BIRMEX) | $70.6 | $4,095.6 | 1.7% |
| Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT) | $21.6 | $1,072.5 | 2.0% |
| Instituto Nacional de Rehabilitación (INR) | $18.5 | $530.6 | 3.5% |
| Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas | $24.8 | $641.2 | 3.9% |
| Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (CONADE) | $26.9 | $612.2 | 4.4% |
| DICONSA S.A. DE C.V. | $284.6 | $4,738.8 | 6.0% |
| Secretaría de Educación Pública (SEP) | $289.7 | $3,006.4 | 9.6% |
El problema de que la licitación prácticamente no sea utilizado, tal como hemos mencionado en investigaciones anteriores, no es únicamente la violación a la ley. También limita la competencia, puede generar precios más altos, menor calidad o irregularidades en el uso de nuestro dinero.
En la tabla previa puede verse que la Secretaría de Marina es la institución que más ha gastado sin licitar. Ha gastado más de 3 mil millones de pesos, de los cuales ni un solo peso se ha realizado en licitaciones públicas. Por otro lado, Fonatur apenas ha gastado el 0.3% vía licitación pública, es decir, no llega ni a un uno por ciento de su monto en contratos, a pesar de que la ley establece esto como la regla. En tercer lugar de este top 10, se encuentra la Secretaría de Gobernación quien ha gastado cerca de 460 millones de pesos, pero apenas un 1.5% a través de licitación.
El caso de la SEMAR
En un contexto donde se percibe a las fuerzas armadas como una de las instituciones con menor corrupción, según la Encuesta MCCI-Reforma 2023, la Secretaría de Marina no ha gastado este año ni un peso de su monto en licitaciones públicas. Esto abre puertas a que se asignen contratos como el que documentamos desde MCCI, en el que la misma SEMAR entregó por adjudicación directa un contrato de 223 millones de pesos a una empresa de uno de los directivos de Petróleos Mexicanos. De acuerdo con la ley, al menos la mitad de su gasto en contrataciones debería ser por licitación; sin embargo, este año se han usado 3,472 millones de pesos en contratos sin licitar, siendo 57% en otras contrataciones, como asociaciones público privadas o contratos entre entes públicos, 26% adjudicaciones directas y 16% por invitación restringida.
Esta irregularidad donde no se realizan contratos por licitación pública se ha convertido en un patrón desde 2019, donde en los primeros tres trimestres no se ha gastado ni un peso en licitación, como se muestra en la siguiente tabla, sin embargo es la primera vez que el monto clasificado como “otras contrataciones” es el que mayor gasto tiene en contratos, donde más de 1,900 millones con esta categoría.
En la siguiente gráfica se muestra también cómo están divididas sus contrataciones en obra pública y adquisiciones. Este año vemos que el mayor gasto ha sido en obra pública con 60% del monto. Si comparamos con los primeros trimestres del año anterior hubo un aumento de 34 puntos porcentuales. Esto tiene al menos dos posibles explicaciones. Una de ellas es que, a partir de este año, la Secretaría de Marina es la encargada del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México; la segunda son los compromisos de obra pública para el corredor del Istmo de Tehuantepec. Esto no es habitual, ya que la SEMAR ahora tiene tareas adicionales que no deberían de ser del ámbito de la Marina. Además sus contrataciones se realizan principalmente por adjudicación directa, en las que las empresas son elegidas sin la debida competencia.
FONATUR y el Tren Maya
Tras decretar que megaproyectos como el Tren Maya o el Corredor del Istmo de Tehuantepec son materia de seguridad nacional, no resulta sorpresa que uno de los principales focos rojos en compras públicas esté en FONATUR. Esta dependencia solamente ha usado el 0.33% de su monto gastado en licitaciones públicas. Estos contratos de miles de millones de pesos han sido el resultado de mala planeación en el proyecto del Tren Maya. Inicialmente en 2020 se presupuestó un gasto en el Tren Maya de 156 mil millones de pesos, de acuerdo al PPEF de 2024 se estiman sólo para el gasto de 2024 cerca de 120 mil millones de pesos, de lo presupuestado inicialmente se estima que costará más de 500 mil millones de pesos.
Es importante mencionar también que desde 2019 al menos 1,500 millones de pesos gastados por Fonatur en el Tren Maya han tenido irregularidades detectadas por la Auditoría Superior de la Federación y todavía están pendientes de ser recuperados o aclarados. Dentro de las irregularidades mencionadas en los informes de auditoría destacan pagos en exceso de lo establecido inicialmente, materiales no considerados, pagos anticipados injustificadamente a proveedores o falta de documentación que ampare cambios en los proyectos de obra, por mencionar las principales.
Encontramos dos contratos que preocupan. El primero por adjudicación directa tiene como título “Trabajos Extraordinarios Proyecto Ejecutivo Tramo Palenque-Escárcega” por un monto de 2,921 millones de pesos (sin IVA) a la empresa Consorcio Lamat tramo 1. El segundo contrato, también por adjudicación directa, fue para trabajos complementarios para el proyecto ejecutivo, suministro de materiales y construcción de plataforma y vía del Tren Maya. Esta obra que corresponde al tramo Calkiní-Izamal tuvo un monto de 2,275 millones de pesos (sin IVA).
En el análisis de ambos contratos preocupan dos asuntos: la falta de planeación y los sobrecostos. No solo los montos han ido aumentando de lo presupuestado inicialmente. También encontramos que hay violaciones a la ley en los contratos analizados en esta investigación.
El caso del contrato para trabajos extraordinarios se adjudicó inicialmente bajo el motivo de que hubieran circunstancias que pudieran provocar pérdidas o costos adicionales. De acuerdo con la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) está permitido modificar los contratos ya sea por monto o plazo siempre y cuando no excedan del 25% de lo pactado inicialmente en el contrato. Sin embargo, en este contrato se han hecho 7 convenios modificatorios. El sexto de ellos excedió en un 115% lo pactado inicialmente en términos de monto. Un incremento de 28 mil millones de pesos, tal como se muestra en la siguiente imagen, forma parte del dictamen para realizar el contrato. Esta es una clara violación a la ley, en tanto que eleva los costos en más de lo presupuestado inicialmente.
Dictamen técnico que fundamenta la adjudicación del contrato
En este mismo contrato encontramos más de 100 conceptos que no se consideraron en el contrato inicial de los proyectos ejecutivos del Tren Maya. Los conceptos no solo incluían términos de construcción y obra, sino también problemas medioambientales que no se consideraron como recorridos para analizar la fauna, acciones de conservación del suelo, realizar reportes en apego a los lineamientos de ley, conservación de medio ambiente, calidad del aire, así como cuidado de la flora y fauna salvaje.
Casos como el anterior, en el que son claras las violaciones a la ley, evidencian la importancia de que megaproyectos como el Tren Maya sean transparentes en cada etapa de sus contrataciones. La transparencia desde el inicio de las obras permitirá tener mejor planeación y mejores mecanismos de rendición de cuenta durante la construcción de las obras. Estos dos elementos nos acercan a una aplicación eficiente de nuestro dinero en los proyectos que emprende el gobierno.
Reservar información por cuestiones de seguridad nacional únicamente genera más opacidad y desconfianza en el uso de nuestro dinero, ya que limita la posibilidad de la ciudadanía de exigir al gobierno el apego a la ley. Si no tenemos la posibilidad de saber por qué los contratos de obra pública rebasan lo establecido o no podemos saber por qué los contratos se le dieron a un proveedor y no a otro, entonces tampoco podemos saber, por ejemplo, cómo una obra afecta a las personas que viven en regiones cercanas a la obra.
Los datos de CompraNet son cada vez menos confiables
A estos hallazgos sobre la falta de licitaciones en sectores y proyectos clave, se suman problemas de transparencia trimestre a trimestre por falta de información adicional a los errores de clasificación de CompraNet que relatamos al principio de este análisis. En esta ocasión, encontramos 531 contratos donde no es posible consultar la documentación que respalde montos, información del proveedor o motivos para no realizar licitación pública.
Como se puede ver en la siguiente tabla destacan Birmex, donde tiene un contrato por 844 millones que no se puede consultar la información, seguido del Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía con 122 contratos sin documentos disponibles que suman más de 270 millones de pesos y en tercer lugar el Hospital General de México Doctor Eduardo Liceaga, es decir, una vez más el sector salud encabeza principales faltas a la transparencia. La suma de los contratos en esta situación es de más de 1,600 millones de pesos. Estos vacíos de información no permiten verificar que nuestro dinero se esté utilizando de la manera más eficiente.
Top 5 de instituciones con mayor monto de contratos sin documentos disponibles
| Institución | Monto sin documentación (mdp) | Número de contratos sin documentos disponibles |
|---|---|---|
| Laboratorios y Reactivos Biológicos de México (BIRMEX)BIRMEX | $844.1 | 1 |
| Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía (INNN) | $278.6 | 122 |
| HG (Hospital General de México Doctor Eduardo Liceaga) (HG) | $254.0 | 70 |
| Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) | $121.7 | 11 |
| Hospital Infantil de México Federico Gómez (HIM) | $72.2 | 52 |
Como ciudadanía seguimos sin tener una respuesta de las autoridades sobre los cambios, modificaciones y retrocesos que ha tenido la plataforma CompraNet. Tampoco es posible consultar la información y ejercer nuestros derechos a saber cómo está usando el gobierno nuestro dinero.
Adicionalmente, el 4 de septiembre de este año se realizó un cambio en el reglamento interior de la Secretaría de la Función Pública, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF). En él se informa que la plataforma CompraNet regresa a su cargo y deja a de estar en manos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cambio que se determinó desde 2018.
El principal problema de este cambio es que ahora la Secretaría de la Función Pública (SFP) tiene nuevas responsabilidades y facultades establecidas en su reglamento: no solo se encarga de operar la plataforma CompraNet sino que, en teoría, ahora también es la responsable de investigar y sancionar irregularidades en contrataciones públicas. De igual forma, es su responsabilidad diseñar estrategias para vigilar y evitar malas prácticas en los contratos del gobierno federal. ¿Cómo es posible crear estrategias sin la información necesaria para lograrlo?
La SFP también es ahora la institución del gobierno federal encargada de realizar las compras consolidadas. Eso la hace juez y parte. A la vez que vigila y sanciona contrataciones también será la responsable de los contratos que más volumen y montos tienen. Esto pone en tela de juicio la imparcialidad de una autoridad que tenía ya entre sus atribuciones el seguimiento del uso de nuestro dinero.
Por otro lado, el 18 de septiembre se publicó también en el DOF un acuerdo para modificar disposiciones por la Secretaría de la Función Público entorno a los Órganos Internos de Control (OIC) que incluye la sustitución de OICs regulares, por OICs especializados, así como considera la extinción de órganos internos de control de otras dependencias del gobierno federal. Estas modificaciones corresponden al inicio de la implementación de las nuevas responsabilidades de la Función Pública. Sin embargo, las implicaciones de este cambio están aún por definirse en la medida que, aún cuando ya estamos al final del sexenio, se improvisa y todavía debe implementarse un nuevo cambio de política después de los cambios que en 2019 trasladaron las compras a la Secretaría de Hacienda.
Los problemas en las contrataciones públicas siguen sin resolverse y, peor, incrementan en el sentido contrario a la transparencia y la rendición de cuentas.
CRÉDITOS
Unidad de Investigación Aplicada
Comunicación
