27 de julio de 2022
Desde Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad revisamos de siete formas distintas las adquisiciones del gobierno para conocer qué y cómo compran. También señalamos las irregularidades más frecuentes: la disminución en el número de proveedores, empresas que solo tienen adjudicaciones directas, poco tiempo para participar en las licitaciones o una publicación tardía.
Entre 2010 y 2022 el gobierno mexicano ha entregado en promedio 383 contratos cada día y ha gastado en ellos cerca de 683 mil pesos cada minuto. En lo que va de 2022 el gasto se ha asignado más de 247 mil millones de pesos a través de 77 mil contratos (2.7 millones de pesos cada minuto en 429 contratos diarios). Para poder analizar tal cantidad de nuestro dinero gastado, hemos trabajado 7 formas de revisar las compras públicas para identificar abusos de discrecionalidad, falta de transparencia y violación a las reglas establecidas en las leyes. Entre los hallazgos principales, se encuentran:
El gobierno federal gasta miles de millones de pesos cada año en compras públicas. La lista de todo lo que compra es muy larga pero, más allá de los productos, servicios e infraestructura que contrate, importa que lo haga con transparencia, en condiciones de competencia y de manera eficiente. Cada peso de nuestro dinero mal utilizado debido a una compra mal hecha, con sobreprecio o entregada a las manos equivocadas es un desperdicio de nuestro dinero.
La cantidad de nuestro dinero que el gobierno gasta contratando a personas físicas o morales es absolutamente monstruosa: entre 2010 y 2022 se han gastado 4,074,757 millones de pesos, es decir, ¡más de 4 millones de millones de pesos! Para tratar de dimensionar esta enorme cantidad de recursos, eso equivale a 984 millones de pesos cada día, 41 millones de pesos cada hora o 683 mil pesos por minuto.
Igualmente, el número de contratos es abismal: 1,750,695 contratos se han firmado en el mismo periodo, alrededor de 383 cada día. Precisamente porque nadie sería capaz de saber todas las cosas buenas o malas que están sucediendo a la vez dentro de este universo tan grande de dinero y documentos, en Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad nos hemos dado a la tarea de revisar toda esta información, procesarla y presentarla mediante 7 formas diferentes con las que podemos aproximarnos a ella.
En cada una de estas 7 formas descubriremos cómo se gastó el dinero público, los efectos de las malas prácticas en el gasto, los obstáculos que pueden limitar la competencia y las señales que nos indican cuando el dinero no se está empleando de la mejor manera. Por ejemplo, si se compran artículos fuera de los plazos legales, cuando se abusa de mecanismos poco eficientes o si se contrata a empresas que solo han sido beneficiadas porque el gobierno siempre las escoge.
Las 7 formas de revisar las compras públicas son:
De manera transversal, utilizaremos dos mediciones sencillas pero poderosas: cuántos contratos se han firmado y por cuánto dinero. El número de contratos permite identificar si las compras se concentran en unos cuantos proveedores, mientras que el gasto total nos permite identificar a los principales beneficiarios, así como los rubros de gasto en que se concentran las prioridades del gobierno. Así, es posible saber qué dependencia está usando más dinero público, en qué y cuáles proveedores están recibiéndolo.
Los procedimientos de contratación son tres: licitación pública, invitación a por lo menos tres proveedores y adjudicación directa. El más competitivo es la licitación pública porque se trata de un concurso abierto y público en el que participan proveedores y contratistas. El segundo son las invitaciones restringidas, no es un concurso abierto pero al menos hay tres participantes invitados por el gobierno. Las menos competitivas son las adjudicaciones directas, ya que ni hay un concurso ni hay invitados: el gobierno elige directamente a una sola persona física o moral, por lo tanto, no hay ni apertura ni competencia.
Sin embargo, como explicamos en 10 cosas que necesitas saber acerca de las compras del gobierno, no todas las licitaciones –aunque sean el procedimiento más competido– están exentas de malas prácticas, ni todas las adjudicaciones directas –el menos competido– tienen riesgos de corrupción. Con todo, la clasificación que usamos en este texto nos permite indagar en los posibles riesgos de cada tipo de contratación.
La adjudicación directa es el procedimiento más usado por el gobierno para asignar contratos, lo mismo en este sexenio que en los pasados. De manera que podamos comparar adecuadamente cómo se ven las compras del primer semestre de 2022 en contraste con años anteriores, necesitamos utilizar el mismo periodo de tiempo. Por lo anterior, en este análisis consideramos los primeros seis meses de cada año y encontramos que entre 72.7% y 82.4% de los contratos se hicieron por adjudicación directa, lo cual puede observarse en la línea roja en la gráfica siguiente, misma que anualmente tiene muchos más contratos que la verde claro, que es la licitación.
En los primeros seis meses de 2022 el gobierno ha firmado 77,794 contratos. De ellos, 78 de cada 100 fueron asignados mediante adjudicación directa; una pequeña disminución de 3% frente al año anterior. En cambio, solo 12 de cada 100 contratos se hicieron mediante licitación, y las invitaciones restringidas están en último lugar, con 5 por cada 100 contratos). De acuerdo con la constitución, la licitación pública debería de ser la regla y, por lo tanto, el mecanismo más utilizado. Sin embargo, vemos que el mayor número de contratos se concentra en un procedimiento que debería ser la excepción y no la regla.
También vale la pena analizar los montos asignados por tipo de contrato. En este caso, las licitaciones son las que suman más dinero, con un monto de más de 122 mil millones de pesos. Esta tendencia se confirma en la siguiente gráfica donde podemos ver cómo se ha gastado el dinero en compras públicas para los primeros 6 meses de cada año. Del total de contratos de 2022, que suman $247,942 millones de pesos, la licitación —de color verde en la gráfica— tiene montos más grandes que cualquier otro tipo de procedimiento de contratación, con 49% del gasto para este rubro en este año, seguido de las adjudicaciones directas con un 29%. En los últimos años el monto para contratos catalogados como “otros” ha tenido un aumento que ha llegado a que sean 17% del total, que puede implicar que se esté catalogando mal o que se esté incrementando el número de convenios entre dependencias o entidades. En el tipo de procedimiento con menor proporción de gasto se encuentra el monto para invitaciones restringidas con cerca de un 5% del total ejercido para 2022.
A pesar de que cuando consideramos el número de contratos las adjudicaciones concentran la mayor cantidad, los montos de las licitaciones públicas tienden a ser mucho mayores. Por eso es importante no dejarnos llevar solo por el número de contratos, sino poner especial atención en los montos gastados, sabiendo que pueden haber muchos contratos con montos pequeños, menos de cien mil pesos por ejemplo, y licitaciones que solo es un contrato pero implica una cantidad enorme de dinero.
Es notorio que en el 2022 se gastó más dinero mediante licitaciones. De cada 10 pesos, 5 se han asignado mediante este tipo de procedimiento, 3 pesos se han contratado a través de adjudicaciones directas y cerca de dos pesos se ha usado en invitaciones restringidas y otras clases de contratos. Es decir, se gasta en la misma proporción para el procedimiento que debiese ser la regla que para los procedimientos de excepción.
La segunda forma de entender las compras de gobierno nos permite identificar las 10 instituciones de la administración pública que más procedimientos de excepción utilizan para sus compras. Los procedimientos de excepción hacen posible que el gobierno se salte la licitación, que supondría llevar a cabo un concurso, cuando hacerlo es inviable y en esos casos se justifica usar la adjudicación directa o la invitación restringida. Al respecto, la ley es clara al establecer que la licitación debe siempre ser la regla en las compras públicas, no tomar este procedimiento como regla y abusar de los excepcionales es violentar las leyes. Esto es muy útil para analizar casos específicos sobre el uso de recursos y para evaluar las justificaciones usadas para evitar la licitación. Sin embargo, los procedimientos de excepción pueden provocar que los bienes y servicios adquiridos tengan costos mucho mayores y, por lo tanto, que al gobierno le alcance para contratar menos; también nos da menos garantías de que se invierta nuestro dinero de la mejor manera.
Hay mucha diversidad en los procesos de compra de las 306 entidades y dependencias que revisamos para esta investigación. Hay instituciones que siguen la ley al pie de la letra para los procesos de licitación y para los procedimientos excepcionales, de forma que evidencian su interés por hacer compras eficientes, en tiempo y forma, y con la mejor calidad. Sin embargo, también hay instituciones que gastan mucho dinero y lo hacen principalmente fuera de las reglas.
Las 10 instituciones que más han gastado en procedimientos de excepción de las licitaciones son el IMSS, el Insabi, Diconsa, el Banco del Bienestar, el Fondo Nacional de Fomento al Turismo, la Seguridad Alimentaria Mexicana, la Conagua, la Guardia Nacional, el ISSSTE y la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos, en orden de mayor a menor. En la tabla de esta sección pueden consultarse los montos de cada una, que van desde los 1,646 millones de pesos hasta casi 22 mil millones.
Para saber cuánto representan estos montos con respecto al gasto contratado en total por cada dependencia, sumamos los contratos de excepción y los comparamos con respecto a lo que cada dependencia ha contratado hasta el momento. Con esta perspectiva, identificamos que 111 dependencias y entidades han asignado más del 50% de sus contratos solo en procedimientos de excepción en 2022. En años anteriores entre 148 y 182 dependencias e instituciones gastaron más del 50% de su presupuesto a través de adjudicación directa o invitación restringida. Hay casos en que los procedimientos excepcionales son tan usados que llegan a representar más de 90% del monto contratado por cada dependencia, como es el caso de Diconsa (91.8%), el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (92.01%) o Seguridad Alimentaria Mexicana (99.34%).
Además de contextualizar las excepciones en comparación con los contratos de cada dependencia, también revisamos la relación entre el monto contratado por cada dependencia y el presupuesto total de la misma, lo cual puede verse en la quinta columna de la tabla. En teoría, ninguna institución debería de reportar un gasto en contratos superior a su presupuesto total, pues no tendría los recursos suficientes para pagarlos. Sin embargo, cuando calculamos esta relación, identificamos que hay dos dependencias con contratos superiores a sus presupuestos: el Banco del Bienestar y Diconsa. Estas diferencias evidencian serios problemas con respecto a la contabilidad del Presupuesto de Egresos de la Federación, pues solo una de las dos cifras, el gasto en contratos o el presupuesto total de la dependencia, puede ser cierta.
Finalmente podemos revisar el porcentaje de la última columna, que divide el total de los contratos que cada dependencia ha dado por mecanismos de excepción, adjudicaciones e invitaciones restringidas, con respecto a todo el monto que se ha gastado en el gobierno mediante estos mecanismos. Así es posible saber quiénes concentran la mayor cantidad de dinero gastado a través de los procedimientos excepcionales. En este caso, el primer lugar es el IMSS, que concentra más de una cuarta parte de todos lo gastado en procedimientos de excepción (26.43%), seguido del Instituto de Salud para el Bienestar, con 13.27%.
Top 10 dependencias con mayores montos por procedimientos de excepción en 2022
| Dependencia | Monto de contratos por procedimiento de excepción (millones de pesos) | Monto contratado por procedimientos de excepción vs monto total contratado (%) | Monto contratado por procedimientos de excepción vs presupuesto total de cada dependencia (%) | Monto contratado por procedimientos de excepción en cada dependencia vs monto contratado por procedimientos de excepción en toda la administración pública (%) |
|---|---|---|---|---|
| Instituto Mexicano del Seguro Social | 21,809.52 | 24.00% | 1.36% | 26.43% |
| Instituto de Salud para el Bienestar | 10,952.91 | 89.65% | 10.60% | 13.27% |
| Diconsa | 4,403.59 | 91.87% | 197.67% | 5.34% |
| Banco del Bienestar | 4,214.22 | 70.95% | 1311.04% | 5.11% |
| Fondo Nacional de Fomento al Turismo | 4,059.38 | 92.01% | 5.38% | 4.92% |
| Seguridad Alimentaria Mexicana | 3,051.62 | 99.34% | 26.80% | 3.70% |
| Conagua | 2,988.84 | 51.52% | 8.67% | 3.62% |
| Guardia Nacional | 2,241.57 | 57.16% | 3.58% | 2.72% |
| Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado | 2,075.97 | 44.45% | 0.30% | 2.52% |
| Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos | 1,646.69 | 58.57% | 49.49% | 2.00% |
Es importante poner atención a los procedimientos de excepción que usan estas instituciones porque causan que haya menos competencia y reducen las opciones para encontrar la mejor alternativa. En ámbitos como la salud, la política social o el abasto de alimentos se debe optar por procedimientos competitivos para conseguir la mejor calidad, los menores precios y el mayor abasto.
También vale la pena poner atención a los montos. Tan sólo las 10 entidades con mayor uso del procedimiento de excepción gastaron 57 mil millones de pesos por esta vía, con este dinero alcanzaría para pagarle a las 2 millones y medio de personas que viven en pobreza extrema en México un salario mínimo diario durante más de 4 meses. De este ranking, la que menos gastó mediante excepciones, la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos, asignó por esta vía más de 1,600 millones de pesos, casi el doble de lo que se dedica a las 100 universidades para el Bienestar.
¿Qué se está comprando mediante los procedimientos excepcionales, es decir, a través de la adjudicación directa y la invitación restringida? Principalmente, productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio: son estos los bienes en los que más se gastó durante el primer semestre de los años 2018 a 2021 —especialmente en 2020 y 2021 debido a la pandemia—. La importancia de estos conceptos es que la mayoría tienen que ver con salud como equipo médico, insumos de laboratorio y medicamentos, que afectan directamente en la ciudadanía y en la atención pronta y eficiente de cualquier tema de salud.
Gastar miles de millones de pesos por procedimiento de excepción da la posibilidad de atender rápido, pero limita la oferta de los bienes y con esto una posible mejora en precios y calidad. Sin embargo, en el 2022 cambió. En el año que corre el rubro en el que más se gasta por mecanismos excepcionales fue el de los servicios profesionales, científicos, técnicos y otros, y el concepto de productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio pasó a segundo lugar, como se muestra en la siguiente gráfica.
El número de proveedores y contratistas es un factor importantísimo para la competencia y el uso eficiente del dinero público. Para explicar su impacto, pensemos en un ejemplo de la vida diaria. Supongamos que queremos comprar cubrebocas. Como somos muy cuidadosos con nuestro dinero, comparamos distintas opciones: en la farmacia más cercana se venden a 70 pesos dos cubrebocas KN95 de buena calidad, aunque nos protegen mejor, están caros. En el supermercado 10 cubrebocas cuestan 33 pesos, pero son de dos capas y no protegen tan bien. En otro expendio por 23 pesos vienen en un paquete 5 cubrebocas de tres capas. Esta última parece una buena opción en precio, calidad y cantidad. Finalmente, en la tienda de abarrotes se vende un cubrebocas KN 95 por 30 pesos.
En este ejemplo tenemos 4 lugares que ofrecen el mismo producto a distintos precios y con diferentes características. Supongamos que de un día a otro cierran dos de los lugares que los ofrecían y ahora solo podemos elegir entre el más caro, pero con mejor calidad, y otro que no es tan caro pero con menor calidad. Nuestras alternativas para elegir el mejor bien se redujeron.
Esto mismo pasa con los proveedores públicos. Cuando hay más de ellos, el gobierno puede escoger entre más variedad de productos, con características, calidad, cantidad y precio diferentes. Lo mejor es tener la oportunidad de elegir entre muchas opciones para encontrar la que más satisfaga las necesidades y que se ajuste a nuestro presupuesto.
Al respecto, encontramos que ha habido una disminución significativa en el número de proveedores durante los últimos cuatro años –recordemos que sólo estamos comparando los primeros seis meses de cada uno–. En el semestre inicial de 2018 la Administración Pública Federal tuvo el mayor número de proveedores: 51,315, pero a partir de entonces ha ido disminuyendo. Para los primeros seis meses de 2019 fueron 47,344; para los de 2020 fueron 34,048; para los de 2021 sumaron 35,040; y para los de 2022 han sido 24,336. Esto significa que en el primer semestre del año actual el gobierno tiene la mitad de los proveedores que tenía en 2018. En 2022 el gobierno está gastando más dinero, pero lo concentra en menos manos.
En términos de porcentajes, de 2018 a 2019 la reducción en el número de proveedores fue de 7.74%, entre 2020 y 2021 fue de 28.08%, lo que podría explicarse porque la crisis sanitaria hizo urgente adquirir productos y servicios con proveedores que pudieran garantizar el abasto inmediato. Sin embargo, el número de proveedores no ha regresado al punto en el que estaba antes de la pandemia. Por el contrario, hoy son casi la misma cantidad que al final del sexenio de Felipe Calderón, donde fueron los años con menor número de proveedores.
Al analizar por tipo de procedimiento, la adjudicación directa es en la que más ha caído el número de proveedores. Esta disminución es la más preocupante de todas, pues significa que los proveedores que están recibiendo contratos –directamente elegidos por el gobierno– se están convirtiendo en un grupo cada vez más reducido y selecto, según el gusto de las autoridades.
Sin embargo, en los tres tipos de procedimientos hay menos número de proveedores en 2022 que en los años anteriores. Por ejemplo, en las licitaciones también hay menos opciones de proveedores. ¿Por qué está sucediendo esto? Hay varias hipótesis. En primer lugar, es posible que las convocatorias para venderle al gobierno no se estén publicando a tiempo o que se difundan poco: si menos empresas y personas se enteran del concurso, también habrá menos opciones de productos y servicios. En el extremo esto abre la puerta a que solo se enteren unos cuantos, usualmente cercanos a los funcionarios encargados de las contrataciones. La segunda hipótesis es que los proveedores consideren que ya no es negocio o que es muy riesgoso asociarse con el gobierno. Por último, también es posible que esto sea el reflejo de que hubo empresas que quebraron y no se pudieron recuperar después de la pandemia.
Más allá de cuál sea la explicación, la disminución de proveedores afecta directamente la competencia. En contra de lo que está sucediendo, el gobierno mexicano tiene la responsabilidad de generar oportunidades para que más proveedores y contratistas puedan ofrecer bienes y servicios para la ciudadanía. Es fundamental que nuestro dinero fomente la participación de distintas empresas: micro, pequeñas, medianas y grandes, nacionales e internacionales. Los contratos del gobierno deben ser una herramienta para incentivar el crecimiento económico, no para beneficiar a los amigos y conocidos de unos cuantos funcionarios.
Cada vez hay menos proveedores en los procedimientos de adjudicación directa, como ya mencionamos. Ante este hallazgo, buscamos empresas que únicamente han sido contratadas de esta manera, es decir, empresas que solamente han obtenido contratos sin competir con ninguna otra (sin someterse a una licitación pública, en la que participan varias, ni a las invitaciones que se hacen a por lo menos tres proveedores). Esto nos sirve para identificar cuáles son los proveedores en los que se está concentrando más dinero sin que haya un intento del gobierno por buscar alternativas.
Vale la pena hacer algunas precisiones sobre nuestro método de búsqueda. No consideramos a las micro, pequeñas y medianas empresas porque es muy poco factible que puedan cumplir con las exigencias que les impondría una licitación pública. También descartamos los contratos plurianuales (aquellos cuya fecha de inicio y fin supera el año). A la vez, dejamos fuera los contratos marco y las compras consolidadas, porque son un ejemplo de buenas prácticas. Por lo tanto, identificamos a las empresas que tuvieran al menos 20 contratos con una sola institución durante el mismo año.
Hubo 192 proveedores con al menos 20 contratos ante una sola dependencia y por adjudicación directa entre 2019 y 2022. En conjunto recibieron más de 17 mil millones de pesos. De nuevo, el problema es que montos muy grandes se concentran en pocos proveedores: en 2022 solo 81 de ellos concentran más de tres mil millones de pesos en alrededor de 9 mil contratos. Es decir, 0.3% de los proveedores que solo reciben adjudicaciones directas concentran casi 12% de los contratos que se han entregado. Al revisar el año actual y los anteriores, el reparto se ve así:
| Año | Número de proveedores que han recibido 20 o más contratos con una dependencia, todos por adjudicación directa | Número de contratos | Monto total (millones de pesos) |
|---|---|---|---|
| 2019 | 115 | 9,124 | 2,960.08 |
| 2020 | 71 | 4,985 | 2,851.08 |
| 2021 | 105 | 17,931 | 7,500.98 |
| 2022 | 81 | 6,868 | 3,867.01 |
¿Qué tipo de empresas se encuentran en esta situación? Uno esperaría que fueran las farmacéuticas porque solo algunos de estos proveedores venden ciertos productos específicos –esto es, las patentes impiden la competencia–. Sin embargo, en los hechos, fueron las empresas dedicadas al comercio de alimentos y bienes de producción también de alimentos, las que tuvieron más contratos por adjudicación directa. Estos artículos no son especializados, se pueden conseguir en miles de empresas y, por lo tanto, no hay una justificación clara sobre por qué el gobierno le está comprando a un solo proveedor.
A continuación están las 5 empresas que más contratos han tenido en un año, siendo la que encabeza el máximo número de contratos para un año Molinos Azteca S.A. de C.V., que tuvo 1,765 contratos sólo para 2021 por un monto de más de mil millones de pesos. Las siguientes tres empresas también corresponden a 2021, con más de mil contratos cada una con una sola institución para ese año. Más de mil contratos en un solo año son más de 80 en un mes. El quinto lugar tuvo 800 contratos que de igual forma equivaldrían a firmar en promedio dos contratos al día. Las 5 empresas que más contratos han tenido todas han sido con la misma institución del gobierno federal: Diconsa.
5 empresas con mayor número de contratos que solo han tenido contratos por adjudicación directa
| Empresa | Número de contratos por adjudicación directa por año | Monto total de contratos | Año |
|---|---|---|---|
| Molinos Azteca S.A. de C.V. | 1,765 | $1,137,301,912.40 | 2021 |
| Alen del norte S.A. de C.V. | 1,130 | $176,024,423.71 | 2021 |
| Molinera de México S.A. de C.V. | 1,119 | $352,091,962.89 | 2021 |
| Summa Company S.A. de C.V. | 1,009 | $252,141,284.33 | 2021 |
| Procter Gamble Mexico Inc | 800 | $60,904,429.36 | 2019 |
Para ilustrar los problemas que puede haber detrás de aquellas empresas que solo han tenido contratos por adjudicación directa y con una sola entidad, veamos un caso particular: el de la empresa llamada Aceites, Grasas y Derivados S.A. de C.V., que tuvo más de 800 contratos mediante adjudicación directa y por más de 460 millones de pesos con una sola entidad del gobierno federal, Diconsa, en los últimos cuatro años. De acuerdo con el Registro Público de Comercio, esta empresa se dedica a “la realización de actividades industriales y comerciales en general y principalmente en semillas, aceites y grasas [...]”, pero hay otros tres incisos que incluyen arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, asistencia técnica y estudios de promoción de empresas. Esto implica una empresa que hace de todo, desde venta de aceites y granos, hasta promoción de empresas y renta de muebles. Un objeto social muy amplio y general que permite esta empresa que haya vendido al gobierno en los últimos años desde aceite vegetal o harina de trigo, hasta en artículos de farmacia, como hizo esta empresa el sexenio anterior.
Diconsa ha firmado 88 contratos con esta empresa por un monto de cerca de 90 millones de pesos, tan solo en lo que va de 2022, dicho de otra manera, ha recibido en promedio 14 contratos al mes: prácticamente obtiene un contrato un día sí y un día no. Esta compañía obtuvo 410 contratos con Diconsa por un monto total de más de 260 millones de pesos, el año anterior, en 2021. Entonces firmaba en promedio más de un contrato al día.
En este caso la principal justificación que ha usado Diconsa es que cuando el gobierno compra insumos que usará para producir sus propias mercancías puede obviar el proceso de licitación, sin lugar a dudas se está exagerando el uso de esta vía de excepción, porque a pesar de ser legal hacer procedimientos de excepción, no debe de usarse a manera de regla. Que durante 4 años la misma empresa haya tenido todos sus contratos por adjudicación directa, habla de una falta absoluta de competencia que se traduce también en que no puede haber bajas en precios y mejora en alguna de las características de los bienes si invariablemente se le adjudica sin competencia, al mismo proveedor.
Las leyes que regulan las compras del gobierno establecen distintos plazos para llevar a cabo las etapas de las convocatorias tanto en las licitaciones públicas como en las invitaciones restringidas. En estas etapas suceden hechos importantes para que el contrato pueda ser competido y transparente. Por ejemplo, hay reuniones en las que se resuelven dudas y se hacen aclaraciones sobre las necesidades que debe satisfacer la compra, se establecen periodos para la presentación de las propuestas y hay lapsos para decidir y anunciar el ganador del contrato. Aunque las licitaciones y las invitaciones restringidas sean procedimientos más competidos, las autoridades pueden manipular los plazos, simulando competencia cuando no la hay.
Pensemos en un ejemplo: el gobierno lanza hoy la convocatoria a una licitación pública, mañana hace la reunión en la que aclara las bases y pasado mañana establece la fecha límite para presentar una propuesta. Entre la convocatoria y la presentación de estas hay solo dos días. Este comportamiento es sospechoso: es muy probable que pocas empresas se enteren de la convocatoria y, de hacerlo, tendrían muy poco tiempo para presentar una propuesta con todos los requisitos necesarios para resultar ganadoras del contrato.
De este modo, los plazos cortos limitan la competencia. Al revisar las licitaciones nacionales e internacionales de 2018 a 2022, obtuvimos los plazos entre la publicación del inicio de cada licitación y la presentación de propuestas, de acuerdo con las fechas registradas en CompraNet. Según la ley, el plazo mínimo debe ser de 15 días para licitaciones nacionales y 20 para las internacionales. Para reducir los plazos de presentación de propuestas las autoridades tienen que notificarlo a los participantes al menos 10 días antes y con una justificación clara.
Encontramos más de 140 licitaciones nacionales con plazos de menos de 15 días entre la publicación de las bases y la apertura de las propuestas recibidas, entre 2018 a 2022. Estos contratos suman un total de 475 millones de pesos. En estos contratos la participación de más empresas pudo haber quedado restringida debido a los plazos tan cortos fijados por el gobierno.
Otra inconsistencia ocurre cuando la fecha en que se publicó la información para la licitación en CompraNet es posterior a la fecha en que inició el contrato, es decir: la transparencia del proceso se hace cuando ya se decidió todo. El 2018 ha sido el año en que más se ha presentado esta irregularidad. Después entre 2019 y 2020 hubo menos irregularidades de este tipo, pero en 2021 volvieron a aumentar. En los últimos años (2018-2021) el número de contratos que se publicaron antes de la fecha de inicio ha tenido una disminución, entre 15 mil y 20 mil contratos han logrado la competencia buscada al hacer licitación por una publicación en tiempo de la información de la licitación.
Por otro lado, al revisar aquellos con publicación posterior a la fecha de inicio del contrato encontramos que la tendencia de esto ha ido a la baja. Sin embargo, en el periodo revisado más de 3000 contratos realizados por licitación pública tuvieron una publicación después de haber empezado el contrato.
Para 2022 siguen habiendo más de 200 contratos por licitación en esta situación, es decir, la competencia fue una simulación. Este año aún está a tiempo de revertir la tendencia y mantener este como el más bajo de los últimos años, la prioridad para lograrlo debe de ser la transparencia y publicación a tiempo.
En suma, hay dos conclusiones: la primera es que se redujeron los tiempos para participar y solo unos cuantos lo consiguieron; la segunda es que siguen existiendo miles de contratos en los que la fecha de publicación del concurso de licitación ocurre cuando ya se decidió al ganador, es decir, la transparencia es una simulación. Tanto la reducción de plazos como la publicación tardía limitan la competencia. Si bien hay algunas mejoras, siguen abiertas las ventanas para el desperdicio y mal uso de nuestros recursos.
La ley permite distintas justificaciones para que las dependencias del gobierno no usen la licitación pública, a pesar de que esta debería ser la regla. Las principales justificaciones, y también las más usadas, son:
Es evidente que sí hay buenas razones para evitar las licitaciones y hacer adjudicaciones directas o invitaciones restringidas, el problema es que son demasiadas excepciones y las dependencias pueden abusar de ellas.
Por ejemplo, hemos identificado que sistemáticamente hay dependencias como el IMSS, el ISSSTE o Bienestar, en las que se hacen adjudicaciones directas para adquirir papelería y artículos de oficina –como adquisición de toner, de papel y útiles en general de oficina– bajo el pretexto de una emergencia. Como una situación única, esto sería entendible. Pero si esto sucede año con año, no es justificable y, más bien, estamos ante un abuso.
Esta justificación fue una de las más usadas durante el primer año de pandemia, cuando se hicieron 26 mil contratos con esta explicación. Sin embargo, en 2022 hay hasta el momento 14,375 contratos que se han asignado bajo la explicación de una emergencia que ha dejado de ser extraordinaria, y representan el 23% del total de todos los procedimientos de excepción para la adquisición, el arrendamiento o la prestación de servicios. Tratándose de contratos que se adjudicaron por emergencia para atender específicamente el covid, en 2020 hubo 794 contratos; en 2021, 486, y en lo que va de este año 64 mencionan en la descripción del contrato al covid o la emergencia sanitaria, y suman 95,047,884 pesos del total de este artículo por pandemia.
Aunque este año esos casos sí han disminuido en comparación con 2021, en 2022 se sigue justificando la emergencia sanitaria y su atención para gastar más de 100 millones de pesos. A más de dos años del inicio de la pandemia, utilizar este método de compra, incluso para adquirir artículos o insumos médicos, equivale a una mala planeación. El covid ya no es una novedad. Estas compras se debieron planear considerando que la pandemia ya es una realidad recurrente. Las deficiencias en planeación no son corrupción, sin embargo, esto puede aumentar los riesgos de corrupción porque reduce la competencia.
Todos estos ejemplos muestran que muchas veces los motivos para no hacer una licitación no tienen sustento. Por el contrario, parecen más una vía para evitar los procedimientos más competidos y transparentes. Hay que recordar lo siguiente: el abuso en los procedimientos de excepción puede constituir una violación a la ley.
Como hemos visto, hay una gran cantidad de maneras de analizar toda la información sobre las contrataciones del gobierno. De la revisión que hemos hecho de todos los contratos realizados entre 2010 y 2022 hemos identificado que las contrataciones públicas siguen teniendo como una constante: las irregularidades. Si nos concentramos en este sexenio, de 2018 a 2022 las compras continúan con abusos de discrecionalidad, falta de transparencia e injustificaciones a las reglas establecidas en las leyes.
Para profundizar en estas irregularidades, en la siguiente sección de este análisis daremos a conocer los atropellos a la ley más frecuentes, donde más de 200 entidades y dependencias han violado sistemáticamente la ley en más de 9 mil contratos en los últimos años. De igual manera hablaremos de las implicaciones de seguir teniendo contratos con empresas sancionadas o inhabilitadas y los riesgos que tiene esto en las compras. Dentro del análisis de nuestro dinero exploraremos algunos de los casos de empresas fantasmas, que en los últimos años han recibido más de 150 millones de pesos del gobierno a pesar de que el SAT ya las ha identificado como empresas que no existen.
La vigilancia de cómo se usa nuestro dinero cuando el gobierno contrata es una tarea ciudadana que no puede detenerse nunca, ya que, como hemos visto, las irregularidades del pasado siguen tan presentes como antes.
Aclaración metodológica publicada el 2 de agosto de 2022. La cifra de 2.7 millones de pesos cada minuto corresponde al cálculo realizado con las bases de datos de CompraNet descargadas por MCCI en la primera semana de julio de 2022, días antes de la caída de dicha plataforma el 15 de julio de 2022. Con esta versión de la información, se reportaba un contrato del SAT por un monto de 474 mil millones de pesos. La UIA corroboró esa información contrastando los anexos y la información del expediente del contrato, en los que se confirmaba ese monto. Sin embargo, después de que la plataforma fue puesta nuevamente en operación, la cifra fue corregida por las autoridades a 474 millones de pesos. Desde MCCI consideramos este cambio tan significativo, que corregimos el cálculo para un nuevo estimado de 956 mil pesos por minuto. Aunque en esta investigación los datos que incluían esta cifra han sido corregidos, es una posibilidad que el dato previo se replique en materiales de difusión realizados con anterioridad.
CRÉDITOS
Unidad de Investigación Aplicada
Comunicación
