LA EXCEPCIÓN COMO REGLA: ABUSOS E IRREGULARIDADES DE LAS COMPRAS DEL GOBIERNO EN 2022

NOTA METODOLÓGICA

Año con año el gobierno federal gasta miles de millones de pesos en contratos de compras públicas. En esta entrega de Nuestro Dinero presentamos un recuento de todos los contratos de 2022, así como de los abusos e irregularidades que encontramos. A partir del análisis de cómo se gastaron los 452,496 millones de pesos en 174,202 contratos de compras públicas provenientes de un total de 264 instituciones de la Administración Pública Federal, presentamos un panorama de cómo está contratando este gobierno.

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En las contrataciones que analizamos durante 2022, esto es lo que encontramos:

  • Al igual que en los años y sexenios previos, 8 de cada 10 contratos se asignaron por adjudicación directa en 2022. A pesar de que el presidente prometió prohibirlas, no hay indicios de que este gobierno pretenda cambiar de rumbo.
  • En 2022 el monto de compras entregado por mecanismos que deberían ser excepcionales representó más de la mitad del total de recursos gastados en contratos, lo cual contradice las leyes de compras. Es el cuarto año que esto sucede de manera consecutiva, consolidándose como la nueva regularidad de este gobierno.
  • Más de 1,700 contratos de la APF violaron la ley al superar el monto que tenían permitido contratar mediante adjudicaciones e invitaciones restringidas.
  • En cerca de 300 licitaciones identificamos un mecanismo de simulación de competencia, pues la convocatoria para participar en la contratación se publicó después de que los contratos ya habían sido firmados.
  • De 264 instituciones analizadas, el 45% incumplieron con las leyes de compras pues dedicaron más de la mitad del monto de sus contratos en procedimientos que solo deberían usarse excepcionalmente.
  • Pese a las recomendaciones de la Secretaría de Salud y de Cofepris, instituciones del sector salud contrataron por más de 40 millones de pesos a dos empresas que tuvieron irregularidades en medicamentos.
  • El Instituto Nacional de Pediatría dio dos contratos para la compra de medicamentos de quimioterapia a la empresa Medikament de México, que fue suspendida por falsificación de insumos médicos.


Te explicamos la nota
Renata Gómez, investigadora de MCCI, hace un recuento de las contrataciones del gobierno en 2022 y los hallazgos de abusos e irregularidades.
Renata Gómez Lameiras
Renata Gómez Lameiras

En 2022, se realizaron en promedio 477 contratos al día y se gastaron 452,496 millones de pesos. Esto equivale a tres veces el presupuesto anual para la Pensión de Adultos para el Bienestar. Lo que se gastó en un solo año en contratos equivaldría a beneficiar durante tres años a 9.5 millones de adultos mayores.

El gobierno federal, de acuerdo a lo registrado en CompraNet, usó más de 1,239 millones de pesos cada día. En un día promedio, el gobierno federal gastó lo equivalente a 4 veces el presupuesto de todo un año en comedores sociales de la Ciudad de México. En otros términos, 2022 implicó un ritmo de gasto de 51 millones cada hora, 860 mil pesos cada minuto y alrededor de 14 mil pesos cada segundo.

En este análisis hablaremos de la competencia por tipo de procedimiento, las limitaciones que enfrentaron las licitaciones públicas, los abusos en los procedimientos excepcionales y las fallas y violaciones a la ley en 2022. Todas estas condiciones nos afectan como ciudadanía porque es con nuestro dinero que el gobierno está gastando.

El principal motivo por el que nos enfocamos en la competencia es porque esta es una mancuerna con nuestro dinero para encontrar las mejores condiciones para las compras. Mayor competencia abre la puerta a que el gobierno nos pueda dar a la ciudadanía los bienes y servicios con la mejor calidad. En contraste, el problema con las adjudicaciones y otros procedimientos de excepción no es ni debería de ser que se prohibieran, el problema es que limitan que la calidad de lo que se adquiera sea la más óptima para las necesidades de la ciudadanía y que el precio sea el menor.

Además de que la competencia nos acerca a que el gobierno provea lo mejor para la ciudadanía, también este análisis exhibe que las acciones realizadas por la propia Administración Pública Federal están reduciendo las condiciones para que las compras públicas sean transparentes, eficientes y con un verdadero ejercicio de rendición de cuentas.

Al revisar los contratos por tipo de procedimiento de contratación, es posible identificar que, de cada 10 contratos, 8 fueron realizados por adjudicación directa. Uno se llevó a cabo por licitación pública y el restante por invitación restringida u otro tipo de contratación. A pesar de este gobierno, desde su discurso público y en el Plan de Desarrollo 2019-2024, prometió combatir frontalmente la corrupción y hasta prohibir las adjudicaciones directas, la tendencia de los últimos años se ha mantenido y consolidado como un periodo que destacó por una falta de transparencia, de competencia y sobre todo de eficiencia en las compras públicas. Esto incluye ahora 2022.

Contratos de la APF en CompraNet (2010-2022)

En relación con los montos de los contratos, las proporciones cambian, pero la tendencia se mantiene. Por cada 100 pesos gastados en contratos por la Administración Pública Federal, 41 se erogaron mediante licitación pública, 43 por procedimientos de excepción, que incluye la adjudicación directa y la invitación restringida, mientras que 14 pesos se gastaron mediante otros procedimientos.

Monto (en millones de pesos) por tipo de procedimiento

Como se ve en la siguiente gráfica, hasta 2018 el porcentaje del monto gastado en licitaciones era mayor al gastado en adjudicaciones e invitaciones a cuando menos tres proveedores. En 2019 se revirtió la tendencia donde lo excepcional es mayor a lo que debería de ser la regla: el porcentaje de recursos gastados por licitación estuvo por debajo de 50%. Para ser una manera de contratar que debería de usarse ocasionalmente o excepcionalmente, destacan los últimos 4 años por consolidarse como el periodo que sobrepasó el porcentaje del monto gastado en compras sin competencia y que limitan un uso eficiente de nuestro dinero.

% del monto por tipo de procedimiento

La ley establece que la regla general para contratar es la licitación pública. Sin embargo, al analizar el número de contratos, se confirma que la regla general es en realidad la adjudicación directa, en la que no hay competencia en el proceso de compra. Al revisar los montos de los contratos, las licitaciones no suman ni a la mitad de todos los recursos gastados por la APF. Una conclusión permanece: las licitaciones públicas no son la regla general en los procedimientos de compras en México.

En 2022, 45% de las instituciones de la Administración Pública Federal gastaron más de la mitad de sus recursos de contratos en procedimientos que deberían ser excepcionales. De 264 instituciones revisadas, 121 gastaron cuando menos la mitad de sus contratos en mecanismos con poca o ninguna competencia. Este patrón se refleja incluso en el sector salud, donde 4 de cada 10 instituciones, abusan de procedimientos que abren las puertas a malas prácticas y un limitado seguimiento del uso de nuestro dinero. La falta de competencia en contrataciones públicas puede provocar un uso ineficiente de nuestro dinero, en tanto que puede comprometer la calidad o precio de los bienes o servicios a adquirir. Este es un riesgo que no debería tomarse de ninguna manera sobre todo al hablar de nuestra salud.

La lista de las instituciones que más gastaron en compras públicas sin competencia o con muy poca la encabezan instituciones de salud que atienden día a día a millones de mexicanas y mexicanos: el IMSS, el ISSSTE y el INSABI, como se aprecia en la siguiente tabla. Destacan estas 10 instituciones por dos motivos, el primero es que dedican miles de millones de pesos de su gasto a contratos con poca o nula competencia y el segundo es que son principalmente instituciones que proveen servicios públicos fundamentales como la atención a la salud, financiar obras de infraestructura o garantizar acceso al agua. La primera columna muestra las instituciones que más erogaron por adjudicación directa e invitación restringida. La segunda columna muestra cuánto gastó cada dependencia en adjudicación directa e invitación a cuando menos tres proveedores. La tercera señala el porcentaje de contratos por procedimiento de excepción que se gastó en cada institución con respecto a todos los contratos que otorgó.

Top 10 instituciones con mayor monto en procedimientos de excepción

Institución Monto en procedimientos de excepción (millones de pesos) % del monto de contratos de la institución por de procedimientos de excepción
IMSS $49,808.62 33.43%
ISSSTE $21,086.39 77.37%
INSABI $13,296.19 75.12%
BANOBRAS $12,746.61 79.80%
CONAGUA $8,596.56 37.37%
DICONSA $8,183.58 83.86%
FONATUR $7,951.98 93.14%
SEMAR $5,754.70 99.81%
BIRMEX $4,969.46 98.75%
LICONSA $4,527.19 77.15%

Pese a destinar apenas 33% de sus recursos en contratos mediante procedimientos de excepción, el IMSS es la institución que más dinero destina en términos absolutos a estos procedimientos. Al encabezar esta lista, el IMSS exhibe un problema común de las instituciones de salud: a diferencia de otras instituciones, llevan a cabo muchas transacciones por procedimientos de excepción. Esto genera, por un lado, que se reduzca la competencia y, por otro, que haga más difícil dar seguimiento de los contratos, proveedores y la vigilancia en la calidad, en la medida en que monitorear y publicar la información requiere mayores costos y tiempo, lo que limita la transparencia y la rendición de cuentas.

El sector salud

El sector salud concentra a la mayoría de las instituciones en la lista con baja o nula competencia en sus procedimientos de contratación. Por eso, en esta investigación enfocamos el análisis de este sector que, debido al gran volumen de compras que hace al año, presenta más riesgos de irregularidades, malas prácticas o violaciones a la ley y que compromete el acceso a servicios de salud de calidad y la vida de la ciudadanía mexicana.

En esta ocasión se verificó la relación de distribuidores de medicamentos que no cumplen con la regulación sanitaria que publicó en julio de 2022 la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris). Este listado incluye la razón social de la empresa distribuidora de medicamentos o insumos médicos, la dirección y el motivo de la irregularidad.

En este caso, se revisó si había instituciones que, tras la publicación de la lista de distribuidores de medicamentos que no cumplen con la regulación sanitaria, hubieran tenido contratos con dependencias del gobierno federal. El motivo de las irregularidades fue que “el establecimiento cuenta con irregularidades graves y se encuentra suspendido”.

Mediante este análisis, resalta que el IMSS tuvo contratos vía adjudicación directa con dos proveedores que se encontraban en la plataforma que publicó Cofepris, que implican violaciones a la ley por parte de los proveedores pero que también conlleva ineficiencias con el uso de nuestro dinero y riesgos a la salud de la ciudadanía. Es inaceptable que el IMSS, que atendió en promedio a más de 60 millones1 de personas cada mes, no cumpla con las recomendaciones de las propias autoridades de salud como lo es Cofepris, comprometiendo la vida y calidad de los servicios de salud que reciben día a día miles de mexicanas y mexicanos.

Aunque el IMSS fue quién más contratos dio a una de estas empresas, no fue la única institución que contrató a empresas de este listado, posterior a la alerta de Cofepris. Se le suman tres casos, dos por parte del Instituto Nacional de Pediatría y uno por parte de la Secretaría de la Defensa Nacional.

Una de las empresas que no cumplió con la regulación sanitaria y también recibió contratos fue Medikament de México S.A. de C.V., quién recibió más de 650 mil pesos en dos contratos realizados por el Instituto Nacional de Pediatría para la adquisición de Fludarabina y Busufán, dos fármacos usados para quimioterapias. De acuerdo a la propia Cofepris, esta empresa tuvo como motivo la suspensión haber falsificado más de 8 insumos para la salud. En este caso se evidencia uno de los principales problemas que tienen las instituciones de salud en México que es tener tantas transacciones vía adjudicación directa. Esta práctica limita el seguimiento del uso de nuestro dinero, pues no pueden hacer seguimiento de cada contrato, comprometiendo la salud y la vida de niñas y niños. Optar por compras con más competencia con procesos abiertos y transparentes cerraría puertas a riesgos tan graves como este.

Ethomedical S.A. de C.V. es la segunda empresa en una situación semejante y recibió contratos, 14 en total: 13 con el IMSS y uno con la Secretaría de la Defensa Nacional. Éste último fue el único por licitación pública, el resto se llevó a cabo mediante procedimientos excepcionales. Después de ser registrada como incumplida con la regulación sanitaria, la empresa recibió más de 40 millones de pesos para la adquisición de distintos medicamentos. En los contratos se encuentran desde fórmulas para tratar fallas renales hasta antidepresivos.

Los riesgos en el mal uso de Nuestro Dinero se ven como en los casos anteriores. Al contratar empresas que no cumplen con la regulación sanitaria, las autoridades comprometen la salud de los mexicanos. De igual forma se compromete el uso de Nuestro Dinero cuando se violan las leyes de compras, en tanto que se evaden controles diseñados para inhibir corrupción, limitar favoritismos y cuidar los recursos públicos.

La siguiente institución que encabeza la lista cuando hablamos de abusos en procedimientos sin competencia es el ISSSTE. Un caso que exhibe la deficiencia y malas prácticas de las compras públicas en esta institución es el caso de Imedic. Una investigación realizada por Mexicanos Contra La Corrupción y la Impunidad encontró que Almendra Ortiz, quien fue parte del equipo de ayudantía del presidente Andrés Manuel López Obrador, fue nombrada directora de administración del ISSSTE. Desde este nuevo puesto, influyó para que se le asignara un contrato de Imagenología a Imedic, una empresa sin experiencia en la proveeduría de esos servicios. Esto afectó a más de 57 mil pacientes y provocó la muerte de nueve personas.

Violaciones a la ley

El apego a la ley debería ser una constante en todas las compras públicas. Sin embargo, en los últimos 5 años, más de 11 mil contratos han tenido cuando menos una violación a la ley, de acuerdo a lo registrado en CompraNet. En 2022, hubo instituciones que violaron la ley y miles de contratos que se hicieron en los márgenes de ella. Por ejemplo, este año hubo 1,725 contratos que excedieron el monto que tenían permitido para hacerse por un procedimiento de excepción.

Número de contratos que exceden el monto máximo de actuación (2018-2022)

Un caso que ilustra esta violación a la ley ocurrió en la Secretaría de Marina. Por ley, ninguno de sus contratos por procedimientos de excepción usando el fundamento legal de no exceder un monto máximo era de 1,706,000 pesos para 2022. Sin embargo, SEMAR tuvo un contrato que sobrepasó en más de 445 millones lo que tenía permitido.

El contrato fue para la construcción de banquetas y la ampliación de una carretera en Colima a la empresa Construcción y Electrificación Logística S.A. de C.V. por un monto total de 451,620,756 pesos. Adicionalmente, de este contrato solo es posible conocer la información mínima registrada en CompraNet ante la ausencia de otro documento disponible. Un contrato así debería incluir al menos la cotización o investigación de mercado, el documento de justificación de excepción a la licitación pública y dictamen del fallo para conocer la información completa sobre esta contratación de obra pública. Pero nada de esta información está disponible.

La competencia se ve afectada, como en los casos anteriores, cuando se abusa de procedimientos excepcionales. Sin embargo, incluso puede haber afectaciones en licitaciones públicas, que suele ser el proceso más competido. Un ejemplo de ello es cuando la información de una licitación no se publica a tiempo, lo que provoca que menos proveedores tengan la posibilidad de participar.

La ley establece plazos muy claros para no limitar la competencia. Hay plazos definidos entre convocatoria y presentación de propuestas, entre presentación y fallo de quién será el ganador del concurso, sin embargo, encontramos contratos que no sólo violaron esos plazos sino que ni siquiera los tuvieron. Son contratos que iniciaron antes de la publicación de la convocatoria.

Es decir, en vez de que hoy se publique una convocatoria a una licitación para que participen distintos proveedores y en tres semanas se diga el ganador y se firme el contrato, lo que pasó es que hoy se firmó el contrato e inició y semanas o hasta meses después se publicó la convocatoria. De entrada, la competencia es nula ya que ningún proveedor pudo enterarse de la convocatoria, si se publicó después de que se inició el contrato. No se trata de una licitación, en realidad, es una asignación directa en la que se está simulando la competencia y violando la ley.

Número de contratos publicados en CompraNet después de la fecha de inicio del contrato

En los últimos cuatro años, ha habido más de tres mil contratos que publicaron la licitación en la plataforma CompraNet después de iniciado el contrato. Son más de tres mil casos de simulación de competencia.

El proceso que establece la ley es la apertura de una convocatoria para adquirir las bases de la licitación, después se hace una junta de aclaración de bases por si hay dudas entre los participantes sobre los requisitos o especificaciones de la licitación. Posteriormente, sucede el acto de presentación y apertura de propuestas donde cada participante presenta su propuesta técnica y económica y, unos días después, se hace el acto de fallo, donde se determina el participante ganador de la licitación.

El problema con los más de 3,000 mil contratos en los últimos 5 años y los cerca de 300 procedimientos de licitación en 2022 es que fueron publicados después del inicio del contrato, es decir, todo apunta a un posible acto de corrupción en la medida en que no sucedió en orden ninguna parte del procedimiento ni el cumplimiento de los plazos entre la publicación de la convocatoria y el inicio de contrato. No solo se limitó la competencia por no publicarse en tiempo, sino que parece todo una simulación de competencia.

CONCLUSIONES

Este reporte se enfoca en demostrar tres grandes fallas institucionales de cómo se gasta Nuestro Dinero el gobierno federal. La primera tiene que ver con los procedimientos que usan las dependencias de gobierno para esquivar los estándares de transparencia y competencia. El uso de las excepciones a la ley para asignar directamente o con limitada competencia representa más del 45% del gasto de Nuestro Dinero el año pasado, esto permite que el seguimiento de un uso eficiente de los recursos públicos sea más complejo. Como ciudadanía nos preguntamos ¿por qué el gobierno gasta casi lo mismo en lo excepcional que en lo que debería ser la regla? Especialmente, si la regla debería de ser los procesos de competencia abierta y la ley exige que ninguna de las dependencias de gobierno sobrepase reglas claramente establecida para limitar abusos en las compras públicas.

La segunda falla institucional apunta a una negligencia que pone en peligro la vida de las personas. Sólo concentrándose en las dependencias de Salud, encontramos ejemplos de contratos a empresas que han violado la ley donde el mismo gobierno tiene registro de sus acciones irregulares. En el mejor de los casos, los procedimientos de excepción están ahí para simplificar procesos administrativos o conseguir servicios o recursos de manera ágil y rápida; pero es imposible defender la contratación por muy excepcional que sea a empresas que han evadido la ley o incumplido con regulaciones sanitarias al mismo tiempo que dentro del gobierno federal se contaba con esa información.

Finalmente, permanece una distancia considerable entre lo que dice la ley y cómo se aplica. Las compras públicas constantemente se encuentran por encima de la ley, aún cuando los estándares de gasto son muy claros en las normativas que regulan las compras. La mayoría de los contratos se otorgan en procesos que la misma ley dice que deberían ser atípicos, convirtiendo lo excepcional en la regla para contratar en la Administración Pública Federal. En pocas palabras, lo común termina siendo lo irregular.


1 Promedio obtenido de IMSS derechohabiente adscrita http://datos.imss.gob.mx/group/poblaci%C3%B3n-derechohabiente-adscrita-pda

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